Некоторые правовые аспекты проекта Конституции РФ от Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РФ (май 1993 г.)

Аннотация

В статье анализируется ряд правовых институтов проекта Конституции Российской Федерации, подготовленного Конституционной комиссией и опубликованного в специальном выпуске «Конституционного вестника» в 1993 году N 16. 

По мнению авторов статьи, некоторые нормы названного проекта вызывают не только научный, но и практический интерес, так как могут быть использованы для дальнейшего совершенствования действующей Конституции России и текущего законодательства.
 
Разработка и принятие Конституции Российской Федерации состоялись в весьма драматический период развития нашей страны. Глубокий экономический кризис, сепаратистские настроения в регионах, противостояние Президента и Верховного Совета наложили свой отпечаток на процесс написания и принятия нового Основного закона государства. Одним из кульминационных моментов борьбы за принятие Конституции, обеспечивающей доминирующее положение той или иной ветви власти, стало одновременное опубликование в мае 1993 года сразу двух её проектов: от Конституционной комиссии и от Президента России(см.: Конституционный вестник. Специальный выпуск «Новая Конституция России: два проекта», 1993,N 16).  Проект от Президента лёг в основу действующей Конституции страны.

Однако это не исключает научного интереса к проекту от Конституционной комиссии. Ему было посвящено немало публикаций, как в девяностые годы, так и в более поздний период, когда принятие Конституции России уже состоялось. Возвращение к изучению этого документа имеет и практическое значение. Это стало ясно после того, как в декабре 2008 года в Конституции России появились поправки, закрепляющие право Государственной Думы ежегодно заслушивать отчет Правительства о его работе, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Соответствующая обязанность Правительства представлять такой отчет тоже закреплена в Конституции.  Подобная норма об отчетности Правительства перед нижней палатой парламента содержалась в ст. 98 проекта Конституции от Конституционной комиссии. В ней говорилось: «Правительство РФ ежегодно представляет отчёт Верховному Совету РФ». Таким образом, норма проекта нашла своё правовое закрепление в Основном законе страны через 15 лет.

На наш взгляд, в рассматриваемом проекте Конституции содержался весьма продуманный подход к важнейшему элементу правового статуса личности – её обязанностям. Раздел второй именовался «Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина». Действующая Конституция России, как известно, в названии главы второй, посвященной статусу человека и гражданина, термин «обязанности» не использует, хотя в самом тексте главы обязанности закрепляются в ряде статей. Тем самым наша Конституция подчёркивает, что обязанности в отличие от прав и свобод есть нечто второстепенное, менее значимое для человека и обременительное для него.
Полагаем, что это явное нарушение пропорций и соразмерности данных правовых категорий. «Акцент на права личности не означает, что у неё нет обязанностей, в том числе перед государством и обществом, — пишет В.Д.Зорькин, — Все участники социальных отношений связаны взаимными правами и обязанностями. Право не может существовать без обязанностей, иначе будет не право, а односторонняя привилегия».

Проект Конституции от Конституционной комиссии не только упоминал обязанности в названии раздела, но и посвящал им отдельную главу. Важное место в ней занимала статья 56, закреплявшая: «Никто не может быть принужден к исполнению обязанностей, непредусмотренных Конституцией РФ и законом». Нарушение демократии возможно не только путём ограничения прав и свобод человека и гражданина, но и путём принуждения его к выполнению обязанностей, не закрепленных правом. Нам известны многочисленные случаи, когда государственных гражданских служащих обязывали участвовать в митинге или субботнике, проводимом политической партией. В прессе сообщалось о случаях, когда работников предприятия заставляли собирать подписи за выдвижение их работодателя кандидатом в депутаты. Широко распространена практика разного рода «добровольных» платежей в детские садики и иные образовательные учреждения, а снятие студентов с занятий для уборки территории вуза вообще считается чем-то само собой разумеющимся.

Рассматриваемый проект исходил из того, что подлинная свобода личности возможна только тогда, когда четко определены как права и свободы, так и обязанности. Возложение обязанностей, не предусмотренных правовыми нормами, таит в себе не меньшую угрозу интересам человека и гражданина, чем прямое ущемление его прав.

Безусловным достоинством проекта Конституции РФ от Конституционной комиссии было закрепление права на труд. В статье 36 говорилось: «Каждый имеет право на труд, который он свободно выбирает в качестве самостоятельного производителя или по трудовому договору». В статье 37 действующей Конституции России право на труд не рассматривается в качестве права на получение гарантированного рабочего места. Как справедливо отмечается в комментарии к Конституции РФ, выпущенном под редакцией Б.А.Топорнина, Ю.М.Батурина и Р.Г.Орехова, Конституция закрепляет не право на труд, а лишь право на труд в  условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены.

Смеем предположить, что причина такой трансформации традиционной для советской России правовой нормы заключается в том, что в период принятия Конституции РФ и в современных условиях государство не может обеспечить полную занятость населения. Следовательно, граждане не имеют гарантий реализации  права на труд, а поэтому его закрепление в Основном законе поставило бы под сомнение реальный характер Конституции.

Мы полагаем, что опасение разработчиков действующей Конституции России скомпрометировать её включением необеспеченной нормы о праве на труд не имеет под собой оснований. В содержании нашего Основного закона достаточно норм, реализация которых затруднена в современных условиях. Однако это не даёт повода ставить вопрос об их исключении из текста Конституции или называть её фиктивной. Конституция демократического государства должна содержать нормы программного характера, реализация которых станет возможной по мере развития страны. Отсутствие таких норм-целей делает Конституцию лишь «фотографией» реальной действительности, лишает её направленности на решение перспективных задач и в значительной мере оставляет иные отрасли права без вектора развития.

Уместно заметить, что в статье 23 Всеобщей декларации прав человека, принятой ООН в 1948 году, право на труд получило конкретное закрепление: «Каждый человек имеет право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда и на защиту от безработицы. Конституции ряда демократических государств, испытывающих затруднения с обеспечением  занятости населения, тем не менее содержат статьи о праве граждан на труд.  Например, в статье 4 Конституции Итальянской республики говорится: «Республика признаёт за всеми гражданами право на труд и поощряет условия, которые делают это право реальным», а в статье 27 Конституции Японии сказано, что «все имеют право на труд и обязаны трудиться».

Проект Конституции РФ от Конституционной комиссии выгодно отличается от действующей Конституции РФ в части, касающейся социальной защиты человека и гражданина. В статье 39 проекта подчёркивалось, что «пенсии, пособия по временной нетрудоспособности и по безработице не могут быть ниже официально установленного прожиточного минимума». Действующая Конституция РФ не связывает размер пенсий и социальных пособий с прожиточным минимумом.

Мы понимаем, что прожиточный минимум устанавливается государством весьма произвольно. Так называемая потребительская корзина может быть рассчитана таким образом, что человек окажется в состоянии удовлетворять лишь минимальные потребности. Тем не менее, конституционная «привязка» пенсий и пособий к прожиточному минимуму при непосредственном участии гражданского общества в определении этого минимума была бы целесообразна. Это было бы реальным шагом к реализации гуманистической идеи, сформулированной академиком А.Д.Сахаровым в его проекте Конституции Союза Советских Республик Европы и Азии: «Цель народа … счастливая, полная смысла жизнь, свобода материальная и духовная, благосостояние…».

В проекте, подготовленном Конституционной комиссией, в отличие от действующей Конституции РФ предусматривалось право народа на гражданское неповиновение узурпаторам власти. В статье 4, названной «Народовластье», говорилось: «Граждане Российской Федерации имеют право оказывать сопротивление любой попытке насильственного изменения или насильственного устранения существующего конституционного строя».

В исторических условиях написания проекта эта норма имела исключительно актуальный характер. Путч 19-21 августа 1991 года, организованный так называемым Государственным комитетом по чрезвычайному положению СССР (ГКЧП), продемонстрировал, что политическая система Советского Союза, в составе которого находилась Россия, нестабильна. Гражданское общество должно быть готово к защите демократии от преступных посягательств. В ответ на попытку путчистов узурпировать власть Президент Б.Н.Ельцин, председатель Верховного Совета  Р.И.Хасбулатов и председатель правительства И.С.Силаев выступили 19 августа с обращением «К гражданам России», в котором призвали россиян к всеобщей бессрочной забастовке. С юридической точки зрения, этот призыв следует рассматривать как призыв граждан к поведению, не имеющему правовой регламентации. Хотя уже на следующий день Президент Б.Н.Ельцин издал указ N 65 «Об обеспечении функционирования предприятий и организаций в РСФСР»,  которым обязал «обеспечить нормальную организацию труда», акции гражданского неповиновения путчистам имели место, особенно в Москве. Среди защитников демократии были жертвы.

Может сложиться мнение, что право на гражданское неповиновение утратило свою актуальность в современной России и не нуждается в конституционном закреплении.  Но, как говорится, всё переменчиво. Как справедливо писал еще в 1990 году В.Д.Зорькин, «необходимо создать сильное, жизнеспособное, свободолюбивое общество, которое в состоянии не допустить узурпации власти, защищаться и оказать сопротивление, дать действенный отпор любым антидемократическим, авторитарным посягательствам».

Проект Конституции РФ от Конституционной комиссии впервые в истории конституционного развития нашей страны отводил достойное место институтам гражданского общества. Раздел третий так и назывался «Гражданское общество». По мнению профессора С.А.Авакьяна, это было несомненным достоинством проекта. Раздел проекта включал пять глав, посвященных отношениям собственности и предпринимательства, общественным объединениям, семье, науке и культуре, образованию и воспитанию, массовой информации.

В них говорилось о признании различных форм собственности, свободе предпринимательства, о выражении партиями политической воли народа, о запрете цензуры и свободе массовой информации. Обращает на себя внимание попытка разработчиков проекта ограничить чрезмерную концентрацию природных богатств в одних руках и защитить тем самым общественные интересы. Так, в статье 58 подчеркивалось, что «сосредоточение земли и других природных объектов у собственника либо владельца сверх установленного законом предела не допускается». То, что в социалистической России составляло «народное достояние», не могло оказаться собственностью лиц, умело воспользовавшихся лукавым механизмом приватизации.

В разделе проекта «Гражданское общество» впервые в практике конституционного развития демократической России предлагалось закрепить государственную поддержку молодёжи. «Российская Федерация в рамках своей молодёжной политики, — говорилось в статье 72, — обеспечивает поддержку молодых семей, условия для образования и занятости молодёжи». Данная норма не только демонстрирует преемственность конституционных подходов Советского Союза к решению проблем молодых людей, но и расширяет их содержание, беря под защиту государства молодёжные семьи. Как известно,  в статье 25 Конституции СССР 1977 года речь шла лишь о системе народного образования, которая  «обеспечивает общеобразовательную и профессиональную подготовку граждан,  служит духовному и физическому развитию молодежи, готовит ее к труду и общественной деятельности».

Таким образом, в разделе о гражданском обществе авторы проекта раскрыли содержание основополагающей нормы, сформулированной ими же в статье первой: «Государство … служит всему обществу, а не какой-либо его части, ответственно перед человеком и гражданином».
К сожалению, действующая Конституция РФ даже не упоминает о гражданском обществе. Лишь в 2005 году осознание того, что подлинная демократия невозможно без  гражданского общества, без общественного контроля над государственной властью, привело к принятию федерального закона «Об  Общественной палате Российской Федерации».

В проекте Конституции РФ от Конституционной комиссии нашли своё отражение принципы миролюбивой внешней политики государства. Так в статье 11 не только констатировалось, что Российская Федерация является полноправным членом мирового сообщества, но и подчёркивалось, что она «стремится к всеобщему и справедливому миру, взаимовыгодному международному сотрудничеству, разрешению глобальных проблем». Тем самым разработчики проекта продемонстрировали, что Россия будет продолжать внешнюю политику, принципы которой закреплялись в Конституции РСФСР 1978 года:  признание и уважение государственного суверенитета и суверенного равенства всех стран, неотъемлемого права на самоопределение; равноправие и невмешательство во внутренние дела; уважение территориальной целостности и нерушимости существующих границ; отказ от применения силы и угрозы силы,  мирное урегулирование споров и так далее (ст. 28).

Действующая Конституция России не содержит норм, которые определяли бы характер её внешней политики. Право определять её основные направления она отводит Президенту РФ (ст. 80). При этом глава государства обязан действовать в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Из содержания конституционных норм нельзя сделать вывод о том, какой будет внешняя политика России в самой ближайшей перспективе. Во многом она станет определяться субъективными взглядами Президента страны. Указание на то, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы России (ст. 15) не гарантирует миролюбивый характер внешней политики нашего государства, так как оно в любой момент может денонсировать свои международно-правовые обязательства. Гораздо более действенным средством обеспечения политики мира и международного сотрудничества было бы конституционное закрепление её основ.

Конституционная комиссия в своём проекте предусмотрела право и обязанность Президента РФ выступать с обращениями к народу и  к нижней палате парламента (ст. 93). В действующей Конституции России это полномочие главы государства сформулировано иначе: Президент «обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства» (п. «е» ст. 84).  Народ исключен из адресатов этого послания. На наш взгляд, это противоречит тому обстоятельству, что именно многонациональный народ России является единственным источником власти и носителем суверенитета (ст. 3 Конституции РФ).  Кроме того, вступая в должность, Президент в своей присяге клянётся «верно служить народу» (ст. 82 Конституции РФ). Было бы логичным, если бы он адресовал свои концептуальные послания не только парламенту, но, в первую очередь, народу.

В рамках данной статьи авторы не ставят задачу проанализировать причины, по которым проект Конституции РФ, подготовленный Конституционной комиссией, не был принят. На наш взгляд, они находятся не в юридической, а в политической плоскости. То обстоятельство, что проект не получил юридической силы, не умаляет его значения как исторического документа, отражающего часть конституционного мировоззрения периода становления демократии в России, дающего пищу для размышлений и практических выводов. 

Сведения об авторах:
Евтюхин Юрий Алексеевич, бывший член Конституционной комиссии СССР, кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Кемеровского института (филиала) РГТЭУ.
Макаров Константин Витальевич.
 
Статья размещена в: «Социогуманитарный вестник». Кемеровский институт (филиал) РГТЭУ. 2011.