Основополагающими в любой конституции современного мира являются отношения государство – общество – гражданин. И ключевым в образе любого государственного устройства является состояние с реализацией государством прав человека и гражданина.
В нашей Конституции правам человека посвящено 48 статей, в полтора раза больше, чем в Всеобщей Декларации прав человека (ООН в 1948 г.). Практически каждая статья Конституции подкреплена соответствующим федеральным законом, нормативным документом правительства, инструкциями, регламентами и т.п.
В то же время:
- десятки тысяч заявлений поступает ежегодно Уполномоченному по правам человека;
- больше миллиона обращений поступает в администрацию Президента об обеспечении конституционных прав;
- несколько млн. звонков граждан на прямую линию с Президентом.
Права человека в стране обрели свою юридическую значимость в современном понимании всего лишь чуть более четверти века назад. Сложиться в устойчивую правовую систему пока не успели.
Прекрасно продекларированные и законодательно закреплённые права человека зачастую не обеспечиваются, или реализуются с колоссальными усилиями. Это касается абсолютно всех сторон жизни, включая большой и малый бизнес.
Объяснение этого коррупцией, плохими чиновниками и слабыми федеральными законами справедливо лишь в малой толике, скорее это попытка дать простые ответы на весьма сложные вопросы.
Убежден, что главная причина – в несовершенстве всей нормативной базы регулирования отношений гражданин-общество-государство. Базы, на вершине пирамиды которой конституция и федеральные законы, а внизу — бесконечный перечень подзаконных актов, через которые и реализуются права граждан.
Когда гражданин приходит в присутственное место к чиновнику за своими правами, он может на его столе увидеть и конституцию, и свод законов, но в своей повседневной деятельности чиновник руководствуется должностной инструкцией, регламентом, приказом, а зачастую и устными указаниями руководства.
Если отследить всю цепочку нормативных документов по одной теме (проблеме), то можно увидеть, как благие намерения авторов конституции и федерального закона скукоживаются в редакциях нижестоящих нормативных документов. Причин этому много – и не обеспеченность декларируемой нормы нормативными требованиями пересекающихся или смежных разделов права, и отсутствие ресурсов, неоднозначность формулировок, низкая квалификация, и просто ошибки.
И почти всегда – нежеланием соответствующих ветвей и уровней власти брать ответственность на себя. Проще просто транслировать вниз нормы закона.
Современная отечественная нормативная база молода. За четверть века создали – что смогли. Качество федеральных законов в поле зрения и депутатов, и СМИ, правоприменимость анализируется Минюстом, Верховным и Конституционным судами.
К разработке нормативных актов на федеральном уровне привлекаются лучшие специалисты, проекты документов проходят многочисленные согласования, обсуждения (иногда с привлечением общественности), голосуются в Государственной Думе и в Совете Федерации, проходят экспертизы в Администрации Президента, регистрируются в Минюсте. При всех встречающихся ошибках в нормативных документах федерального уровня – они наиболее качественные для сегодняшних реалий России.
Качество же нижней части нормативной пирамиды оказалась практически вне поля зрения государственных и общественных институтов. Его оценивают граждане стоптанными каблуками и повышенным давлением, неверием власти, уводом бизнеса в тень, взятками.
Хотя именно ведомственные акты, акты Субъектов Федерации, «корпоративные» акты должны включать в себя все необъятное разнообразие разделов права, видов деятельности, территориальной структуры, культурных и национальных особенностей, традиций. Нормативные документы Субъектов Федерации и «корпоративного» уровня зачастую не имеют достаточного юридического сопровождения, там чаще встречаются нормативные казусы, грубые ошибки, порой и чьи-то корыстные интересы.
Качество нормативных документов всех уровней зависит от общей юридической культуры общества, на повышение которой потребуется еще не одно десятилетие.
Мне представляется, что нынешнее состояние нормативной базы реализации прав человека, не отвечающей в полной мере современным общественным вызовам и ожиданиям, обусловлено не только молодостью, но и двумя принципиальными подходами в нормотворчестве.
Первое – это использование понятия «норма прямого действия». Для Конституции эта норма обязательна для прав человека. Для федеральных законов она была оправдана в 90-е, когда в период ломки общественных представлений и отношений нужно было принимать решения. Сегодня же тормозом на пути совершенствования федеральной нормативной базы оказалась сама Государственная дума, физически не успевающая рассмотреть все поступающие предложения.
Победные реляции, что депутаты принимают в среднем более одного федерального закона в день, свидетельствуют скорее о скороспелости принимаемых норм. Необходимы рамочные федеральные законы.
Второе – введенное федеральным законом понятие государственная (муниципальная) услуга, под которое попали и многие права граждан. По моим представлениям конституционные права граждан – это обязанность государства по их обеспечению. Услуга же – скорее рыночный термин, при том что конституционные права торговому обороту не подлежат.
Третье – при разработке нормативных документов различного уровня на первое место выходят вопросы эффективности управления, интересы гражданина, вопросы соблюдения его прав оказываются при этом часто на последнем месте.
Кто же должен отслеживать реализуемость прав граждан? Новый …надзор? Существующие надзоры отслеживают строгое соблюдение действующих норм, но в их функции не входит их оценка на соответствие и реализуемость конституционной нормы.
Реализуемость прав граждан могут и должны оценивать субъекты этих прав — сами граждане. Граждане имеют право на свои права.
Правоприменимость отслеживается властными органами. Не следует ли дополнить правоприменимость новым понятием – правореализуемость (тяжелый термин, нужно что-то полегче) и отдать общественности?
Как это реализовать – в другом тексте после откликов.