Неиспользование земельного участка в целях строительства, как основание прекращения договора аренды

Земля является важнейшим природным ресурсом, служащим экономической основой любой хозяйственной деятельности, а также основой функционирования института собственности. Не случайно в статье 9 Конституции Российской Федерации [1.1] провозглашен принцип, согласно которому земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности. Определено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Земля как место размещения объектов недвижимости представляет особый интерес. При этом, в соответствии с действующим законодательством приобрести права на земельный участок с целью функционирования на нем объекта недвижимости можно двумя способами: приобрести права на земельный участок под уже существующим объектом согласно статьям 35, 36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), либо получить свободный земельный участок для размещения вновь создаваемого объекта недвижимости, то есть для целей строительства [2.2].

На сегодняшний день значительная часть такого экономического ресурса, как земля, относится к публичной собственности. По состоянию на 01.01.2013 в государственной и муниципальной собственности находилось 1576,8 млн.га земли, что составляет 92,2% всех земельных участков. В собственности граждан 118,3 млн.га – 6,9%, и наименьшая часть в собственности юридических лиц – 14,7 млн.га, что составляет 0,9% [4.1].  

Следовательно, приобретение у государства земли в целях строительства на ней объектов недвижимости приобретает все большее значение в предпринимательской деятельности.

Основной формой договорного, срочного и возмездного владения и пользования земельным участком, находящимся в публичной собственности, является аренда. Возможность совершения сделок с земельными участками, в том числе заключения договоров аренды, предопределила вовлечение земли в гражданский оборот. Аренда становится одной из наиболее перспективных форм землепользования. Договор аренды земли наиболее полно отвечает целям повышения эффективности использования государственных и муниципальных земель, обеспечивает возможность пополнения государственного бюджета за счет арендных платежей за землю [2.3].

Правовой режим земельного участка, предоставленного по договору аренды, в период строительства имеет особенности, установленные земельным законодательством, которые, в частности, заключаются в возложении на арендатора определенных обязанностей на период строительства, определении ставок арендной платы и установлении в законе специальных оснований для прекращения договора аренды.

В условиях бурного развития строительной отрасли и необходимости наиболее эффективного использования земельных ресурсов государства, вопрос о целевом и своевременном использовании земли приобретает все большую актуальность и становится одним из приоритетных направлений как государственной, так и региональной политики.

В послании Губернатора Тюменской области областной Думе от 24.10.2013 «О положении дел в области» особое внимание было уделено вопросам, связанным с арендой земельных участков для реализации инвестиционных проектов. Неиспользование земельных участков, предоставленных для целей строительства, стало основой для поручения органам исполнительной власти Тюменской области и органам местного самоуправления «…провести ревизию всех ранее заключенных инвестиционных договоров — и инициировать расторжение тех из них, по которым работа так и не началась. А в новые договоры в обязательном порядке включать норму, согласно которой отсутствие активности инвестора влечет за собой расторжение договора либо кратное увеличение ставки арендной платы» [1.4].

В целях исполнения данного поручения органами исполнительной власти Тюменской области была организована работа по внесению изменений в нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации – Тюменской области, устанавливающий порядок определения размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в государственной собственности – Положение об аренде земельный участков, находящихся в государственной собственности, утвержденное постановлением Правительства Тюменской области от 09.07.2007 № 148-п [1.5].

Так, постановлением Правительства Тюменской области от 20.06.2014 № 331-п «О внесении изменений в постановление от 09.07.2007 № 148-п» были внесены поправки в части определения размера арендной платы за пользование земельным участком, а именно, предусмотрено применение двукратного размера арендной платы в случае, если земельный участок, предоставленный для строительства (за исключением индивидуального жилищного строительства) на срок более трех лет, не используется для указанной цели в течение трех лет со дня его предоставления [1.6].

Помимо повышения размера арендной платы неиспользование земельного участка в целях строительства в течение трехлетнего срока влечет прекращение договора аренды земли по инициативе арендодателя (пункт 2 статьи 45 ЗК РФ). При этом, в период неиспользования земельного участка не включается время, необходимое для его освоения, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

Обязанность лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по их использованию в соответствии с целевым назначением установлена в статье 42 ЗК РФ.

Однако такое абстрактное регулирование пунктом 2 статьи 45 ЗК РФ «времени, которое необходимо арендатору для использования земельного участка» и «обстоятельств, исключающих такое использование» приводит к неоднозначности в толковании данной нормы права и, как следствие, различным подходам судов к вопросу освоения земельных участков.

Представляется что надлежащим использованием земельных участков, предоставленных для целей строительства, является осуществление строительной деятельности по смыслу пункта 13 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации – создание зданий, строений, сооружений (далее – ГрК РФ). При этом, любая строительная деятельность в силу положений статьи 51 ГрК РФ может осуществляться только на основании соответствующего разрешения. 

Президиум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации в постановлении от 23.12.2008 № 8985/08 по делу № А55-16774/2007 [3.1] указал на то, что в силу положений статьи 35 ЗК РФ не допускается необоснованный отказ в продлении договора аренды, в случае если строительство не завершено в течение первоначального срока аренды земельного участка.  

Следует отметить, что положения статьи 35 ЗК РФ, основываясь на одном из основных принципов земельного законодательства — единстве судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, регулируют общественные отношения, связанные с переходом прав на земельный участок при переходе права собственности на расположенный на таком участке объект недвижимости. С учетом буквального толкования статьи 35 ЗК РФ следует, что данная норма права применима к случаям, если изначально земельный участок предоставлялся арендатору для целей строительства, которое осуществлялось им на законных основаниях (наличие разрешения на строительство), однако по каким-либо не зависящим от него причинам в срок, предусмотренный договором аренды, строительство объекта недвижимости не было закончено.

Таким образом, оценка обоснованности отказа в заключении договора аренды земельного участка, предоставленного для строительства, на новый срок непосредственно связана с оценкой действий арендатора по надлежащему использованию земельного участка и добросовестности его действий, направленных на достижение цели договора, выражающихся в фактическим совершении им действий по созданию на арендуемом земельном участке объекта недвижимости [2.1].

Судебно-арбитражная практика свидетельствует о том, что споры относительно законности отказов органов государственной власти, уполномоченных на распоряжение соответствующими земельными участками, в заключении договоров аренды на новый срок весьма многочисленны.

В настоящее время признаки неиспользования земельных участков установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.04.2012 № 369 [1.3] только для земельных участков сельскохозяйственного назначения. В связи с тем, что на уровне законодательства пределы и критерии неиспользования земельного участка (за исключением земель названной категории) никак не урегулированы, оценка «времени, которое необходимо арендатору для использования земельного участка» и «обстоятельств, исключающих такое использование» во многом зависит от усмотрения суда.

Сложившаяся судебно-арбитражная практика свидетельствует о том, что арендатор должен обосновать, в силу каких объективных причин освоение земельного участка не было произведено в установленные сроки. Позицию судов по данному вопросу нельзя назвать однозначной. В ряде случаев объективными признаются причины, не зависящие от воли арендатора, такие, например, как изменение законодательства.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в постановлении от 18.08.2014 по делу № А70-475/2014 [3.4] указал, что вступление в силу Правил землепользования и застройки, которыми были изменены условия территориального планирования, привело к фактической невозможности использования арендуемого земельного участка в целях строительства. Поскольку эти обстоятельства не зависели от воли арендатора, а последний, в свою очередь, предпринимал необходимые действия по приведению параметров земельного участка в соответствие с изменившимся законодательством, суд исключил данный период времени из «трехлетнего срока неосвоения».

Аналогичная правовая позиция была выражена Арбитражным судом Тюменской области в решении от 23.10.2014 по делу № А70-7603/2014 [3.7] и в решении от 06.11.2014 по делу № А70-6408/2014 [3.8], где суд также квалифицировал изменение законодательства в части условий территориального планирования, как обстоятельство, исключающее возможность своевременного использования земельного участка.

Вместе с тем, примеры судебной практики, где отражена противоположная правовая позиция нельзя назвать единичными.

Так, например, в постановлении Восьмого арбитражного апелляционного суда от 20.11.2014 по делу № А70-4788/2014 [3.3] вступление в силу Правил землепользования и застройки не было отнесено судом к обстоятельствам, исключающим использование земельного участка, поскольку данные правила не содержали указаний на то, что распространяют свое действие на отношения, возникшие до их вступления в силу. 

Также в одном из постановлений Восьмого арбитражный апелляционный суда (от 10.12.2013 по делу № А70-5720/2013 [3.2]) суд указал, что, приведение земельного участка (технической документации на земельный участок) в соответствие с изменившимся законодательством, не является освоением данного участка. Апелляционный суд также указал, что получение разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства не связано с освоением земельного участка, а является действием застройщика по согласованию разрешенных характеристик участка в соответствии с имеющимся у него проектом застройки (статьи 38, 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Однако изменение законодательства в части правового режима земельного участка, которое привело к невозможности осуществления на нем строительства, единообразно квалифицируется судами как основание для прекращения договора аренды.

Так например, Арбитражный суд Тюменской области в решениях от 06.08.2014 по делу № А70-4630/2014 [3.5] и от 14.04.2014 по делу № А70-14206/2013 [3.6] указал, что заключение договора аренды земельного участка на новый срок в целях строительства объекта недвижимости несовместимо с установленным градостроительным регламентом. В рассматриваемых случаях арендуемые земельные участки были отнесены территориям городских лесов, где запрещается строительство капитальных объектов (статья 105 Лесного кодекса Российской Федерации).

Анализ практики рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с прекращением прав на земельные участки в связи с их неиспользованием, показывает наличие затруднений в толковании и применении норм земельного и гражданского законодательства.

Отсутствие формально установленных критериев неиспользования земельных участков, предоставленных для целей строительства, приводит к различному подходу судов и нестабильности гражданско-правовых отношений в данной сфере. В целях устранения пробелов в данной правовой сфере, представляется целесообразным:

— определение и закрепление на законодательном уровне понятия «неиспользования земельных участков» не только для земель сельскохозяйственного, но и для земель иных категорий, а также установление отдельных критериев отнесения земельных участков к неиспользуемым;

— определение рисков арендатора в случае неиспользования земельного участка для строительства в договоре аренды, вплоть до его расторжения в одностороннем порядке.

Принятие вышеуказанных мер будет способствовать дальнейшему развитию механизма прекращения прав на земельные участки, предоставленных для целей строительства, в связи с их неиспользованием, и наиболее эффективному использованию такого государственного ресурса как земля.


Список использованных источников и литературы

 1.Нормативные правовые акты

1.1.Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. – 2009. – №4. – ст. 445;
1.2.Российская Федерация. Законы. Земельный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 25 октября 2001 г. №102-ФЗ // СЗ РФ. — 2001. — №44. — ст.4147;
1.3.Российская Федерация. Правительство РФ. О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 23.04.2012 № 369 // Российская газета. – 28.04.2012. — № 95.
1.4.Тюменская область. Губернатор. О положении дел в области: послание Губернатора Владимира Якушева областной Думе от 24.10.2013 // Тюменская область сегодня. – 25.10.2013 — №195;
1.5.Тюменская область. Правительство. Об утверждении Положения об аренде земельных участков, находящихся в государственной собственности: постановление Правительства Тюменской области от 09.07.2007 №148-п // Тюменская область сегодня – 10.10.2007 — № 186.
1.6.Тюменская области. Правительство. О внесении изменений в постановление от 09.07.2007 № 148-п: постановление Правительства Тюменской области от 20.06.2014 № 331-п // Тюменская область сегодня. – 02.07.2014. — № 114.  


2.Научная литература  

2.1.Аренда земельных участков. Законодательство и практика / В.В. Солдатенков, Е.М. Марченко – М.: Дело АНХ., 2009. – 438 c. 2.2.Земельные участки: основания и порядок приобретения / Тихомиров М.Ю. Третье издание, дополненное и переработанное – М.: изд.Тихмирова М.Ю., 2010 – 218 с.
2.3.Недвижимость в России. Правовое регулирование и судебная практика / Л.И. Шевченко. – М.: ИНИОН РАН – 2005 –  313 с.

 3.Материалы практики  

3.1.Постановление Президиума ВАС РФ от 23.12.2008 №8985/08 по делу№ А55-16774/2007 // Вестник ВАС РФ. – 2009. – №14; 3.2.Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 10.12.2013 по делу № А70-5720/2013;
3.3.Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 20.11.2014 по делу № А70-4788/2014;
3.4.Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 18.08.2014 по делу № А70-475/2014;
3.5.Решение Арбитражного суда Тюменской области от 06.08.2014 по делу № А70-4630/2014;
3.6.Решение Арбитражного суда Тюменской области от 14.04.2014 по делу № А70-14206/2013;
3.7.Решение Арбитражного суда Тюменской области от 23.10.2014 по делу № А70-7603/2014;
3.8.Решение Арбитражного суда Тюменской области от 06.11.2014 по делу № А70-6408/2014.

4.Ресурсы Интернета  

4.1.Отчет о деятельности Федерального агентства по управлению федеральным имуществом за 2013 год [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://www.fpf.ru;