О новеллах в законодательстве относительно противодействия коррупции (часть 3)

Аннотация:
В настоящей публикации высказаны замечания к определению понятия «коррупция», имеющемуся в Федеральном законе «О противодействии коррупции». Указано и на связь недостатков в этом определении с новеллами Федерального закона от 5 октября 2015 года № 285-ФЗ.
На данном сайте по этому закону автором опубликованы и другие статьи.

Федеральный закон «О противодействии коррупции» в статье 1 в определение понятия «коррупция» включает в себя: «злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».
Указанная норма является бланкетной, поскольку отсылает к ряду преступлений, однако не согласована с уголовным законом.

Остается сожалеть, что законодатель не учел Заключение Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству от 30.10.2008 по проекту Федерального закона № 105369-5 «О противодействии коррупции».
«По мнению Комитета, — как указано в этом документе, — необходимо уточнить определение понятия «коррупция», исключив термины, допускающие произвольное толкование …».

Этого уточнения не произошло.

В определении понятия «коррупция» имеется термин «служебное положение», которое по уголовному закону свойственно не должностному лицу, а только лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации (статья 204 УК РФ).

Только в прежнем УК РСФСР была статья 170, которая называлась «Злоупотребление властью или служебным положением», субъектом которого были должностные лица. Сейчас уголовный закон содержит статью 285, которая называется «Злоупотребление должностными полномочиями», однако это преступление не значится среди составляющих коррупцию.

В этой связи нет установленной законом обязанности для государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений в виде злоупотребления должностными полномочиями (статья 9 Федерального закона «О противодействии коррупции»).

У Генпрокурора и других субъектов, перечисленных в Федеральном законе от 5 октября 2015 года № 285-ФЗ, получается, также нет обязанности сообщать о возникшей личной заинтересованности в рамках конфликта интересов, проистекающего при злоупотреблении ими должностными полномочиями, не только в силу статьи 51 Конституции РФ, но и потому, что указанным законом «О противодействии коррупции» это злоупотребление не отнесено к числу коррупционных преступлений.

Если назвать это правовой неряшливостью, то несмотря на её очевидность, она не устраняется годами, как представляется, по причине отношения власти к этому закону не как к руководству к действию, а только как к акту, с помощью которого канализируется недовольство общественности состоянием борьбы с коррупцией. Без ожидания властью сколько-нибудь значимой результативности применения этого нормативного акта.

Даже если допустить, что будут внесены изменения в упомянутый закон, и среди коррупции найдет место действительно существующее преступление в виде злоупотребления должностными полномочиями, не будет логичным оставлять там в неизменном виде описание других коррупционных действий, совершенных только из корыстной заинтересованности.

Это, напомню, — «иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами» (статья 1 Федерального закона «О противодействии коррупции»).

Корыстная заинтересованность — стремление должностного лица путем совершения неправомерных действий получить для себя или других лиц выгоду имущественного характера, не связанную с незаконным безвозмездным обращением имущества в свою пользу или пользу других лиц (например, незаконное получение льгот, кредита, освобождение от каких-либо имущественных затрат, возврата имущества, погашения долга, оплаты услуг, уплаты налогов и т.п.) (пункт 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий»).

Таким образом, «иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки… интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде… услуг имущественного характера…, (статья 1 Федерального закона «О противодействии коррупции»), является по существу все тем же злоупотреблением должностными полномочиями.

Поскольку в Федеральном законе «О противодействии коррупции» не сказано о последствиях указанного «иного использования» в виде «существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства», что является обязательным признаком преступного злоупотребления должностными полномочиями (статья 285 УК РФ), можно говорить о том, что приведенное в законе «иное использование» является тем же злоупотреблением, которое не достигло общественной опасности преступления. Потому так и названо — «иное использование».

Если признать коррупцией и преступное злоупотребление должностными полномочиями, то коррупционными действиями должны быть признаны и те, которые совершены из иной личной заинтересованности в том виде, который имеется в виду судебной практикой по уголовным делам этой категории.

Указанной заинтересованностью является стремление должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленное такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т.п. (тот же пункт 16 указанного постановления Пленума Верховного Суда РФ).

Между тем действия должностного лица, совершенные с указанными устремлениями, Федеральным законом «О противодействии коррупции», к числу коррупции почему-то не отнесены, что является нелогичным, поскольку предусмотренное ст. 285 УК РФ злоупотребление должностными полномочиями может совершаться как из корыстной, так из иной личной заинтересованности.

Не учтено это было и Федеральным законом от 5 октября 2015 года № 285-ФЗ, которым часть 2 статьи 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» изложена в редакции, в которой под «личной заинтересованностью» понимается только корыстная заинтересованность.

В частности, как там указано, «под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями».

Справедливости ради надо сказать, что при обсуждении 20 мая 2014 года законопроекта № 467632-6 в Государственной Думе, депутат Д.И.Савельев спросил докладчика: «почему в вашем законе опущен такой важный момент, как нематериальная выгода?… Как отреагирует министерство труда, если мы попробуем это во втором чтении поправить?».

На этот вопрос, Т.В.Блинова — официальный представитель Правительства Российской Федерации, заместитель министра труда и социальной защиты Российской Федерации, дала, как представляется, совершенно невразумительный ответ.

«В законе установлена, — как сказала она, — именно личная заинтересованность, а то, какие у нас с вами есть имущественные и неимущественные права и чем они регулируются, — просто не нормы этого закона. Да, безусловно, здесь может быть личная как материальная, имущественная, так и моральная заинтересованность соответственно, здесь просто личная заинтересованность» (Стенограмма заседания ГД 20 мая 2014 года).

Заместитель министра Т.В.Блинова никогда не была связана с квалификацией преступлений, не работала в правоохранительных органах и не была судьей.

Очевидно, что представлять законопроект депутатам, а также отвечать на их вопросы, должен был все-таки чиновник, имеющий отношение к применению уголовного закона, а не норм трудового законодательства и социальной защиты.

И если бы так случилось, было очевидным, что применительно к уголовно-наказуемому злоупотреблению должностного лица, подразумеваемого в качестве коррупционного преступления в Федеральном законе «О противодействии коррупции», следовало вести речь именно о корыстной, а также иной личной заинтересованности в понимании указанного постановления Пленума Верховного Суда РФ.

А это безусловно значит, что в части 2 статьи 10 последнего закона обязательно должна была существовать формулировка не только корыстной заинтересованности, но также иной личной заинтересованности, о чем правильно ставил вопрос депутат Д.И.Савельев, но что неосновательно оставлено без внимания законодателем.

Отсутствие логики усматривается и в том, что в определении понятия «коррупция», помимо злоупотребления полномочиями, то есть преступления, предусмотренного ст. 201 УК РФ, обязательным признаком которого также является причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства, включено только иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения…

Между тем субъекты, имеющие должностное положение, характерны только для главы 30 УК РФ и злоупотребления должностными полномочиями. В главе 23 УК РФ и статье 201 УК РФ предусмотрены иные специальные субъекты – не должностные лица, а только лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации.

В этой связи в определении понятия «коррупция» не содержится упоминания о злоупотреблении полномочиями (ст. 201 УК РФ), которое не достигло по степени общественной опасности преступления, поскольку не указаны действия, образующие последнее злоупотребление, которое не повлекло бы причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства. Напоминаю, что причинение такого вреда является обязательным признаком предусмотренного ст. 201 УК РФ злоупотребления полномочиями.

Это представляется нелогичным, поскольку в отношении злоупотребления должностных лиц на подобные действия указано (если считать идентичным понятие «охраняемые законом интересам общества или государства» указанному в статье 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» понятию «законные интересы общества и государства»).

Представляется, что указанная неопределенность закона «О противодействии коррупции», несогласованность с уголовным законом, описание преступных действий в котором упоминается в бланкетных нормах ФЗ «О противодействии коррупции», препятствуют применению последнего закона и достижению целей, ради которых он принят.

В числе осложнений в применении следует сказать о реально существующих, но игнорируемых трудностях в формировании данных статистики применения уголовного закона о преступлениях коррупционной направленности.

Несмотря на то, что предусмотренное ст. 285 УК РФ злоупотребление должностными полномочиями не значится в Федеральном законе «О противодействии коррупции» среди преступлений коррупционной направленности, это преступление почему-то учитывается среди таковых Генеральной прокуратурой РФ и МВД России (Перечень № 23, введенный в действие Указанием Генпрокуратуры России, МВД России от 31 декабря 2014 года № 744/11/3 «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности»).

Причем, согласно пункту 3.3. этого Перечня, преступления, предусмотренные ст.ст. 285, 201 УК РФ, учитываются, как преступления коррупционной направленности, только при наличии в статистической карточке отметки о совершении преступления… с корыстным мотивом.

Однако, если бы, например, злоупотребление должностными полномочиями, предусмотренное ст. 285 УК РФ, и фигурировало в статье 1 Федерального закона «О противодействии коррупции», то оно может совершаться, как известно, из корыстной, а также из иной личной заинтересованности. В норме последнего закона, о чем уже сказано, речь идет только о корыстном злоупотреблении должностным положением, которое не достигает общественной опасности преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ.

Вызывает недоумение и то, что указанный Перечень № 23, введенный в действие приведенным Указанием, сформирован даже не на основе действующего с последующими изменениями и дополнениями Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», а согласно каким-то иным актам, один из которых (Указ Президента РФ), принят… до этого закона.

В частности, в этих Указаниях отмечено: «Перечень 23 — содержит статьи УК РФ, предусматривающие преступления коррупционной направленности, определенные во исполнение пункта 1.3 постановления Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации от 6 октября 2009 г. № 1 «О состоянии работы и первоочередных мерах по усилению борьбы с коррупцией в свете реализации Национального плана противодействия коррупции, утвержденного 31 июля 2008 г. Президентом Российской Федерации».

Решил проверить, как же на практике учитываются среди коррупционных преступления, предусмотренные ст.ст. 201 и 285 УК РФ?

С этой целью обратился к данным судебной статистики по делам коррупционной направленности Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.

Оказалось, что по опубликованным там данным за 2012-2014 гг. по результатам рассмотрения уголовных дел по составам преступлений, квалифицированных по судебным постановлениям, по составам преступлений коррупционной направленности, среди таковых в соответствии с указанным Перечнем № 23, вообще не значатся преступления, предусмотренные ст.ст. 201 и 285 УК РФ. Между тем ссылка на этот Перечень в указанной форме отчетности за каждый из указанных годов, имеется.

Таким образом получается, что в Федеральном законе «О противодействии коррупции» среди преступлений коррупционной направленности злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), не значится. Согласно указанному Перечню № 23 это преступление, а также преступление, предусмотренное ст. 201 УК РФ (злоупотребление полномочиями), должны учитываться, как имеющие коррупционную направленность, только при наличии отметки о совершении преступления с корыстным мотивом.

Фактически же данные, касающиеся указанных преступлений, совершенных только с корыстным мотивом, судебной статистикой не учитываются. Напоминаю, что в данном случае речь идет об информации, которую можно отнести к максимально объективной, поскольку речь идет о вступивших в силу судебных постановлениях по уголовным делам.

Очевидно, что при таких обстоятельствах недостижима истинная картина в отношении преступлений коррупционной направленности.

Вряд ли такое положение позволит Генеральному прокурору РФ надлежаще выполнить пункт 10 утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 года № 226 Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 годы, согласно которому «Генеральному прокурору Российской Федерации при ежегодном представлении Президенту Российской Федерации и палатам Федерального Собрания Российской Федерации доклада о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению уделять особое внимание вопросам, касающимся предупреждения коррупции и борьбы с ней».