Найти юриста / адвоката / эксперта
Наряду с необоснованным отнесением кого-то к субъектам преступлений главы 30 УК РФ [1], для лиц, действительно являющихся таковыми, новым Федеральным законом от 5 октября 2015 года № 285-ФЗ введена обязанность совершать действия, которой не должно быть согласно имеющим приоритетное значение конституционным положениям статьи 51 Конституции Российской Федерации.
Федеральный закон, внеся изменения в отдельные законодательные акты, установил обязанность Генерального прокурора РФ, члена Совета Федерации (СФ), депутата Государственной Думы (ГД), субъекта федерации, Генерального директора Судебного департамента, а также ряда других лиц, сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов. Никаких исключений в этой части закон не содержит.
Инициатива изменения законодательства, как видно из Пояснительной записки к законопроекту № 467632-6, направленной в Государственную Думу вместе с другими документами письмом Председателя Правительства РФ от 6 марта 2014 года № 1312п-П17, мотивировалась необходимостью введения такой обязанности для Генпрокурора и других указанных лиц, которой не было, но существовала ответственность за определенные последствия.
В частности, в этом документе указано:
«Основные принципы противодействия коррупции установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Федеральный закон № 273-ФЗ).
В статье 12.1 Федерального закона № 273-ФЗ, устанавливающей ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, обязанность сообщать о личной заинтересованности при исполнении должностных (служебных) обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению такого конфликта, не содержится.
Единственной обязанностью лица, замещающего государственную должность Российской Федерации (государственную должность субъекта Российской Федерации), связанной с предотвращением конфликта интересов, является обязанность передачи ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 13.1 Федерального закона № 273-ФЗ в случае непринятия указанным должностным лицом мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является, оно подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия.
Таким образом, Федеральный закон № 273-ФЗ, не устанавливая обязанности лица, замещающего государственную должность Российской Федерации (государственную должность субъекта Российской Федерации), принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является (кроме случая передачи ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), предусматривает ответственность за несоблюдение данной обязанности.
Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов» (далее — проект федерального закона) направлен на установление данной обязанности в отношении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации.
Проектом федерального закона вносятся соответствующие изменения в Федеральный закон № 273-ФЗ и федеральные законы, регулирующие особенности правового положения и специфику профессиональной служебной и трудовой деятельности Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Следственного комитета Российской Федерации, Секретаря Совета безопасности Российской Федерации, Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностранном государстве), Постоянного представителя Российской Федерации при международной организации, члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, члена избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации.
Одновременно проектом федерального закона предусматривается универсальное определение понятия «конфликт интересов».
***
Имеет смысл рассмотрение отдельных положений нового закона на конкретных казусах.
Возьмем первый случай, когда лицо обязано сообщить о возникновении личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов.
Если вести речь, например, о Генпрокуроре, на которого новым законом возложена обязанность сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, то применительно к гипотетическим обстоятельствам, при которых, например, его сын получает возможность незаконного получения доходов в виде денег, иного имущества, Генпрокурор должен сообщить об этом куда следует, предотвратить конфликт интересов — ситуацию, при которой он может создать своему отпрыску соответствующую «крышу» в этом деле, ненадлежащим образом, необъективно и пристрастно выполняя должностные обязанности.
Понятно, что Генпрокурор по новому закону не имеет никакой обязанности сообщать кому-либо о получении сыном (другим близким родственником) возможности правомерного получения дохода в виде денег, иного имущества, поскольку это не влечет какого-либо конфликта интересов и не может привести к таковому. Личная заинтересованность у Генпрокурора, конечно, и в данном случае присутствует, но предусмотренной законом ситуации конфликта интересов нет.
Второй случай – когда лицо обязано сообщить о возникновении личной заинтересованности, которая приводит к конфликту интересов.
Если опять вести речь о Генпрокуроре, на которого новым законом возложена обязанность сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит к конфликту интересов, то при гипотетических обстоятельствах, при которых его сын получает возможность незаконного получения доходов в виде денег, иного имущества, Генпрокурор создает своему отпрыску соответствующую «крышу» в этом деле, ненадлежащим образом, необъективно и пристрастно выполняя должностные обязанности.
Ситуация, при которой личная заинтересованность не предположительно может повлиять, а уже влияет таким образом на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий), должно квалифицироваться как уже начатое злоупотребление, объективной стороной которого является совершение действий вопреки интересам службы под влиянием указанной заинтересованности (ст.285 УК РФ).
При этом является очевидным, что действия Генпрокурора совершаются не только вопреки интересам службы, но в результате имеет место по меньшей мере существенное нарушение охраняемых законом интересов общества или государства. Последние вправе ожидать от высшего должностного лица в системе органов прокуратуры неукоснительного соблюдения требований закона. Более того, он должен быть примером для всех в этом отношении. Когда же это не происходит при указанных обстоятельствах, полагаю, что содеянное Генпрокурором безусловно влечет наступление существенного нарушения указанных интересов. Сторонами конфликта интересов в данном случае является, с одной стороны, Генпрокурор и его сын, с другой – общество и государство. Не исключено при указанном поведении Генпрокурора и существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций.
Таким образом, налицо состоявшийся «конфликт интересов», к которому привела возникшая личная заинтересованность. Содержанием этого конфликта в данном случае является квалифицированное преступное злоупотребление должностными полномочиями, предусмотренное ч.2 ст.285 УК РФ, поскольку Генпрокурор, к тому же, является и лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации.
В этой связи, поскольку в законе нет никаких оговорок, есть основания утверждать, что новый закон предполагает обязанность Генпрокурора сообщать «куда следует» и о состоявшемся своём преступном злоупотреблении, а также о незаконности действий своего сына.
Однако установление Федеральным законом такой обязанности в обоих указанных случаях противоречит положениям статьи 51 Конституции Российской Федерации.
Как указал Конституционный Суд (КС) РФ, предусмотренное этой нормой право «предполагает, что лицо может отказаться не только от дачи показаний, но и от представления органам дознания и следователю других доказательств, подтверждающих его виновность в совершении преступления» (постановление КС от 25 апреля 2001 года «По делу о проверке конституционности статьи 265 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданина А.А.Шевякова»).
Как указано в этом же постановлении, «соответствующие должностные лица обязаны разъяснить лицу, управлявшему транспортным средством, нарушившему правила дорожного движения… его право отказаться от дачи объяснений, показаний и от представления иных доказательств по поводу данного происшествия. Доказательства же, которые были получены от него принудительно, не могут быть положены, как следует из статей 49 (част 2), 50 (часть 2) и 51 (часть 1) Конституции Российской Федерации, в основу выводов и решений по уголовному делу».
В статье 51 Конституции РФ не указано, что содержащиеся в ней положения распространяются только на уголовно-процессуальные отношения. Следовательно, отсутствие обязанности свидетельствовать против себя и близких родственников, надо рассматривать в широком смысле, как относящееся к такому свидетельству во всех правоотношениях. А не только в тех, которые регулируются уголовно-процессуальным законом.
Другими словами, целью, предоставляемой статьей 51 гарантии, является недопустимость любой формы принуждения к свидетельству против самого себя или своих близких родственников. Согласно цитированному уже постановлению КС, «право каждого не свидетельствовать против себя самого, как и право не быть обязанным доказывать свою невиновность и считаться невиновным до тех пор, пока его невиновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке, в силу статьи 18 Конституции Российской Федерации являются непосредственно действующими и должны обеспечиваться, в то числе правоприменителем – на основе закрепленного в статье 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации требования о прямом действии конституционных норм».
Согласно ст. 19 Конституции РФ все равны перед законом. Так почему Генпрокурор и другие указанные лица могут быть обязаны сообщить кому-либо о своей личной заинтересованности, связанной с противоправным поведением близких родственников, а также о совершенном Генпрокурором или другими указанными лицами злоупотреблении, в то время, когда иные субъекты правоотношений такой обязанности не имеют?
В этой связи не понятно, почему Правовым управлением Аппарата Совета Федерации дано Заключение от 25 сентября 2015 года № 5.1-2308, согласно которому «Федеральный закон соответствует Конституции Российской Федерации, в том числе положениям о правах и свободах человека и гражданина…»? О соответствии закона Конституции почему-то дал заключение от 29 сентября 2015 года № 3.1-05/3130 и Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, а также Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности в заключении от 29 сентября 2015 года № 3.3-04/1692.
Таким образом, если более конкретизировать позицию автора публикации, Генпрокурор, другие указанные субъекты, не обязаны следовать новому закону, сообщая куда положено о возникновении личной заинтересованности, не только тогда, когда речь идет о содержащих признаки преступления действиях его самого и близких родственников, но и во всех иных случаях правонарушений близких родственников и его самого.
Дабы исключить нарушение конституционного права не свидетельствовать против себя и своих близких родственников, норму следовало бы изложить в отношении Генпрокурора и других указанных в новом законе лиц, в другой редакции. Например, что они «…обязаны сообщить… о возникновении личной заинтересованности…, которая может привести к конфликту интересов, в случаях, если речь не идет о правонарушениях самих этих лиц, а также их близких родственников, круг которых определен федеральным законом».
Остаются для таких сообщений случаи, когда личные интересы могут пострадать из-за действий третьих лиц в результате правонарушений с их стороны, а также в результате судебных гражданско-правовых споров.
К примеру, к числу случаев, когда надо бы согласно новому закону направлять такое сообщение, относится предполагаемая ситуация, когда сын Генерального прокурора правомерно получает доход, но кто-то хочет неправомерно «отобрать» его бизнес, об этом становится известно Генеральному прокурору. Вот здесь уже, согласно закону, надо бы сообщать о возникшем конфликте интересов, поскольку ситуация может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение Генеральным прокурором обязанностей. В этом случае сообщения Генеральным прокурором не совершается в интересах сына каких-либо действий по службе, соответственно, в его действиях не может быть усмотрен состав злоупотребления, о котором он вправе не свидетельствовать в какой бы то ни было форме.
Или сын предъявляет к кому-либо судебный иск для защиты своего права получать доходы в виде денег, иного имущества, или третьи лица предъявляют такие иски к сыну. Понятно, что Генпрокурор в этих случаях может осуществить в суде определенные полномочия в пользу сына. Ситуация чревата возникновением конфликта интересов, который Генпрокурор обязан предотвратить. Понятно, что и в этой ситуации Генпрокурор обязан сообщить о возникновении личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов.
Но здесь есть еще ряд проблем применения нового закона.
Генпрокурор должен по новому закону сообщить «куда надо» о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. Однако, тут возможны варианты: не сообщил, поскольку с сыном не общается, с сыном в ссоре, последний ему ничего не говорил и т.д.
Как установить, что Генпрокурор знал, но не сообщил?
Согласно части 1 статьи 42 не изменявшегося в этой части и действующего Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры. В соответствии с частью 1 статьи 12 этого же закона, Генеральный прокурор Российской Федерации освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
В этой связи возникает вопрос, кто будет проверять сообщение об этом правонарушении Генеральным прокурором РФ? Каков механизм функционирования органа, правомочного проводить эти проверки?
Действующее законодательство ответов на эти вопросы не дает, а без них критикуемый закон в отношении Генерального прокурора РФ действовать не может.
Справедливости ради надо отметить, что уже вносились в Государственную Думу соответствующие законопроекты, которые законами так и не стали.
Например, имелся законопроект № 220623-4 «О Коллегии Уполномоченных прокуроров, внесении дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», который был зарегистрирован и направлен Председателю ГД 5 октября 2005 года. Законопроект предполагал создание, в том числе из действующих прокуроров, некой коллегии, одной из задач которой было бы «полное, всестороннее и объективное расследование деяний, содержащих признаки преступлений, совершенных высшими должностными лицами государственной власти Российской Федерации, и выявление причин и условий, способствующих совершению таких преступлений». Повторно был внесен законопроект № 109629-6 «О Коллегии Уполномоченных прокуроров», который был зарегистрирован и направлен Председателю ГД 10 июля 2012 года. В нем содержались те же положения, что и в законопроекте 2005 года. Подробней об этом в статье О.В.Назарова «О необходимости применения к действиям в сфере законотворчества забытой уголовно-правовой нормы о саботаже», опубликованной в Интернете 4 июля 2015 года.
Приведенные обстоятельства в критикуемом законе не учтены, что затрудняет правильное понимание и применение содержащихся в нем норм. А в отношении Генпрокурора применение этого закона вообще является невозможным.
И вообще, хотелось бы посмотреть на прокурорских работников из числа подчиненных Генпрокурору, которые не поступили в гражданском (арбитражном, уголовном, административном) процессе в пользу близких родственников этого своего начальника, зная, что Генпрокурор лично заинтересован в решении возникшей проблемы.
***
При обсуждении законопроекта в ГД перед Т.В.Блиновой, являвшейся официальным представителем Правительства Российской Федерации, заместителем министра труда и социальной защиты Российской Федерации, депутатами неоднократно ставились вопросы о ее понимании механизма действия предполагаемого закона.
«Любой гражданин, — как сказала Т.В.Блинова, — замещающий должность государственной гражданской службы в Российской Федерации, в субъекте Российской Федерации или в муниципалитете, независимо от занимаемой должности, должен соответствующим образом анализировать ситуацию — вот на это законопроект и направлен» (Стенограмма заседания Государственной Думы 20 мая 2014 года).
Другими словами, депутат ГД, член СФ, другие субъекты, должны сами анализировать ситуацию и сообщать о личной заинтересованности, когда возникает предусмотренная законом необходимость.
Ну, хорошо, Генпрокурор, как никто, специалист в правовой квалификации своих действий, не поступит себе во вред вопреки ст.51 Конституции РФ, а как остальные субъекты этого закона? Например, член Центральной избирательной комиссии, член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, которые могут и не быть юристами? Почему они вопреки требованиям ст.51 Конституции РФ обязаны сообщать о своей роли в ситуации, в связи с которой могут быть обвинены в совершении правонарушения, в том числе и преступления, предусмотренного ст.285 УК РФ?
В силу правовой неосведомленности они могут неправильно оценить сложившиеся обстоятельства и сообщить о совершении ими или близкими родственниками преступления, ошибочно полагая, что на них лежит установленная законом обязанность такого сообщения в соответствующую комиссию. Да, эта комиссия не вправе возбудить уголовное дело, но в случае проверочных действий лиц, правомочных возбудить уголовное дело, это письменное уведомление может быть изъято в установленном порядке и служить доказательством виновности такого субъекта или его близких родственников в совершении преступления. Получается, что указанные субъекты, будучи обязанными федеральным законом, сами дали доказательства своей виновности, в то время как по Конституции РФ имели право этого не делать…
Странно, что никто при обсуждении законопроекта в ГД не вспомнил о статье 51 Конституции РФ и не связал ее положения с предлагаемым к принятию законопроектом.
Словом, если депутаты ГД и члены СФ не в состоянии защитить даже свои права, то чего ждать от них в защите прав и законных интересов других?
[1] Назаров О.В. О новых субъектах халатности, получения взятки и других преступлений главы 30 УК РФ. // Законодательство и экономика, 2015, № 9.
Федеральный закон, внеся изменения в отдельные законодательные акты, установил обязанность Генерального прокурора РФ, члена Совета Федерации (СФ), депутата Государственной Думы (ГД), субъекта федерации, Генерального директора Судебного департамента, а также ряда других лиц, сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов. Никаких исключений в этой части закон не содержит.
Инициатива изменения законодательства, как видно из Пояснительной записки к законопроекту № 467632-6, направленной в Государственную Думу вместе с другими документами письмом Председателя Правительства РФ от 6 марта 2014 года № 1312п-П17, мотивировалась необходимостью введения такой обязанности для Генпрокурора и других указанных лиц, которой не было, но существовала ответственность за определенные последствия.
В частности, в этом документе указано:
«Основные принципы противодействия коррупции установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Федеральный закон № 273-ФЗ).
В статье 12.1 Федерального закона № 273-ФЗ, устанавливающей ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, обязанность сообщать о личной заинтересованности при исполнении должностных (служебных) обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению такого конфликта, не содержится.
Единственной обязанностью лица, замещающего государственную должность Российской Федерации (государственную должность субъекта Российской Федерации), связанной с предотвращением конфликта интересов, является обязанность передачи ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 13.1 Федерального закона № 273-ФЗ в случае непринятия указанным должностным лицом мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является, оно подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия.
Таким образом, Федеральный закон № 273-ФЗ, не устанавливая обязанности лица, замещающего государственную должность Российской Федерации (государственную должность субъекта Российской Федерации), принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является (кроме случая передачи ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), предусматривает ответственность за несоблюдение данной обязанности.
Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов» (далее — проект федерального закона) направлен на установление данной обязанности в отношении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации.
Проектом федерального закона вносятся соответствующие изменения в Федеральный закон № 273-ФЗ и федеральные законы, регулирующие особенности правового положения и специфику профессиональной служебной и трудовой деятельности Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Следственного комитета Российской Федерации, Секретаря Совета безопасности Российской Федерации, Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностранном государстве), Постоянного представителя Российской Федерации при международной организации, члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, члена избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации.
Одновременно проектом федерального закона предусматривается универсальное определение понятия «конфликт интересов».
***
Имеет смысл рассмотрение отдельных положений нового закона на конкретных казусах.
Возьмем первый случай, когда лицо обязано сообщить о возникновении личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов.
Если вести речь, например, о Генпрокуроре, на которого новым законом возложена обязанность сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, то применительно к гипотетическим обстоятельствам, при которых, например, его сын получает возможность незаконного получения доходов в виде денег, иного имущества, Генпрокурор должен сообщить об этом куда следует, предотвратить конфликт интересов — ситуацию, при которой он может создать своему отпрыску соответствующую «крышу» в этом деле, ненадлежащим образом, необъективно и пристрастно выполняя должностные обязанности.
Понятно, что Генпрокурор по новому закону не имеет никакой обязанности сообщать кому-либо о получении сыном (другим близким родственником) возможности правомерного получения дохода в виде денег, иного имущества, поскольку это не влечет какого-либо конфликта интересов и не может привести к таковому. Личная заинтересованность у Генпрокурора, конечно, и в данном случае присутствует, но предусмотренной законом ситуации конфликта интересов нет.
Второй случай – когда лицо обязано сообщить о возникновении личной заинтересованности, которая приводит к конфликту интересов.
Если опять вести речь о Генпрокуроре, на которого новым законом возложена обязанность сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит к конфликту интересов, то при гипотетических обстоятельствах, при которых его сын получает возможность незаконного получения доходов в виде денег, иного имущества, Генпрокурор создает своему отпрыску соответствующую «крышу» в этом деле, ненадлежащим образом, необъективно и пристрастно выполняя должностные обязанности.
Ситуация, при которой личная заинтересованность не предположительно может повлиять, а уже влияет таким образом на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий), должно квалифицироваться как уже начатое злоупотребление, объективной стороной которого является совершение действий вопреки интересам службы под влиянием указанной заинтересованности (ст.285 УК РФ).
При этом является очевидным, что действия Генпрокурора совершаются не только вопреки интересам службы, но в результате имеет место по меньшей мере существенное нарушение охраняемых законом интересов общества или государства. Последние вправе ожидать от высшего должностного лица в системе органов прокуратуры неукоснительного соблюдения требований закона. Более того, он должен быть примером для всех в этом отношении. Когда же это не происходит при указанных обстоятельствах, полагаю, что содеянное Генпрокурором безусловно влечет наступление существенного нарушения указанных интересов. Сторонами конфликта интересов в данном случае является, с одной стороны, Генпрокурор и его сын, с другой – общество и государство. Не исключено при указанном поведении Генпрокурора и существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций.
Таким образом, налицо состоявшийся «конфликт интересов», к которому привела возникшая личная заинтересованность. Содержанием этого конфликта в данном случае является квалифицированное преступное злоупотребление должностными полномочиями, предусмотренное ч.2 ст.285 УК РФ, поскольку Генпрокурор, к тому же, является и лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации.
В этой связи, поскольку в законе нет никаких оговорок, есть основания утверждать, что новый закон предполагает обязанность Генпрокурора сообщать «куда следует» и о состоявшемся своём преступном злоупотреблении, а также о незаконности действий своего сына.
Однако установление Федеральным законом такой обязанности в обоих указанных случаях противоречит положениям статьи 51 Конституции Российской Федерации.
Как указал Конституционный Суд (КС) РФ, предусмотренное этой нормой право «предполагает, что лицо может отказаться не только от дачи показаний, но и от представления органам дознания и следователю других доказательств, подтверждающих его виновность в совершении преступления» (постановление КС от 25 апреля 2001 года «По делу о проверке конституционности статьи 265 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданина А.А.Шевякова»).
Как указано в этом же постановлении, «соответствующие должностные лица обязаны разъяснить лицу, управлявшему транспортным средством, нарушившему правила дорожного движения… его право отказаться от дачи объяснений, показаний и от представления иных доказательств по поводу данного происшествия. Доказательства же, которые были получены от него принудительно, не могут быть положены, как следует из статей 49 (част 2), 50 (часть 2) и 51 (часть 1) Конституции Российской Федерации, в основу выводов и решений по уголовному делу».
В статье 51 Конституции РФ не указано, что содержащиеся в ней положения распространяются только на уголовно-процессуальные отношения. Следовательно, отсутствие обязанности свидетельствовать против себя и близких родственников, надо рассматривать в широком смысле, как относящееся к такому свидетельству во всех правоотношениях. А не только в тех, которые регулируются уголовно-процессуальным законом.
Другими словами, целью, предоставляемой статьей 51 гарантии, является недопустимость любой формы принуждения к свидетельству против самого себя или своих близких родственников. Согласно цитированному уже постановлению КС, «право каждого не свидетельствовать против себя самого, как и право не быть обязанным доказывать свою невиновность и считаться невиновным до тех пор, пока его невиновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке, в силу статьи 18 Конституции Российской Федерации являются непосредственно действующими и должны обеспечиваться, в то числе правоприменителем – на основе закрепленного в статье 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации требования о прямом действии конституционных норм».
Согласно ст. 19 Конституции РФ все равны перед законом. Так почему Генпрокурор и другие указанные лица могут быть обязаны сообщить кому-либо о своей личной заинтересованности, связанной с противоправным поведением близких родственников, а также о совершенном Генпрокурором или другими указанными лицами злоупотреблении, в то время, когда иные субъекты правоотношений такой обязанности не имеют?
В этой связи не понятно, почему Правовым управлением Аппарата Совета Федерации дано Заключение от 25 сентября 2015 года № 5.1-2308, согласно которому «Федеральный закон соответствует Конституции Российской Федерации, в том числе положениям о правах и свободах человека и гражданина…»? О соответствии закона Конституции почему-то дал заключение от 29 сентября 2015 года № 3.1-05/3130 и Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, а также Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности в заключении от 29 сентября 2015 года № 3.3-04/1692.
Таким образом, если более конкретизировать позицию автора публикации, Генпрокурор, другие указанные субъекты, не обязаны следовать новому закону, сообщая куда положено о возникновении личной заинтересованности, не только тогда, когда речь идет о содержащих признаки преступления действиях его самого и близких родственников, но и во всех иных случаях правонарушений близких родственников и его самого.
Дабы исключить нарушение конституционного права не свидетельствовать против себя и своих близких родственников, норму следовало бы изложить в отношении Генпрокурора и других указанных в новом законе лиц, в другой редакции. Например, что они «…обязаны сообщить… о возникновении личной заинтересованности…, которая может привести к конфликту интересов, в случаях, если речь не идет о правонарушениях самих этих лиц, а также их близких родственников, круг которых определен федеральным законом».
Остаются для таких сообщений случаи, когда личные интересы могут пострадать из-за действий третьих лиц в результате правонарушений с их стороны, а также в результате судебных гражданско-правовых споров.
К примеру, к числу случаев, когда надо бы согласно новому закону направлять такое сообщение, относится предполагаемая ситуация, когда сын Генерального прокурора правомерно получает доход, но кто-то хочет неправомерно «отобрать» его бизнес, об этом становится известно Генеральному прокурору. Вот здесь уже, согласно закону, надо бы сообщать о возникшем конфликте интересов, поскольку ситуация может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение Генеральным прокурором обязанностей. В этом случае сообщения Генеральным прокурором не совершается в интересах сына каких-либо действий по службе, соответственно, в его действиях не может быть усмотрен состав злоупотребления, о котором он вправе не свидетельствовать в какой бы то ни было форме.
Или сын предъявляет к кому-либо судебный иск для защиты своего права получать доходы в виде денег, иного имущества, или третьи лица предъявляют такие иски к сыну. Понятно, что Генпрокурор в этих случаях может осуществить в суде определенные полномочия в пользу сына. Ситуация чревата возникновением конфликта интересов, который Генпрокурор обязан предотвратить. Понятно, что и в этой ситуации Генпрокурор обязан сообщить о возникновении личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов.
Но здесь есть еще ряд проблем применения нового закона.
Генпрокурор должен по новому закону сообщить «куда надо» о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. Однако, тут возможны варианты: не сообщил, поскольку с сыном не общается, с сыном в ссоре, последний ему ничего не говорил и т.д.
Как установить, что Генпрокурор знал, но не сообщил?
Согласно части 1 статьи 42 не изменявшегося в этой части и действующего Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры. В соответствии с частью 1 статьи 12 этого же закона, Генеральный прокурор Российской Федерации освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
В этой связи возникает вопрос, кто будет проверять сообщение об этом правонарушении Генеральным прокурором РФ? Каков механизм функционирования органа, правомочного проводить эти проверки?
Действующее законодательство ответов на эти вопросы не дает, а без них критикуемый закон в отношении Генерального прокурора РФ действовать не может.
Справедливости ради надо отметить, что уже вносились в Государственную Думу соответствующие законопроекты, которые законами так и не стали.
Например, имелся законопроект № 220623-4 «О Коллегии Уполномоченных прокуроров, внесении дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», который был зарегистрирован и направлен Председателю ГД 5 октября 2005 года. Законопроект предполагал создание, в том числе из действующих прокуроров, некой коллегии, одной из задач которой было бы «полное, всестороннее и объективное расследование деяний, содержащих признаки преступлений, совершенных высшими должностными лицами государственной власти Российской Федерации, и выявление причин и условий, способствующих совершению таких преступлений». Повторно был внесен законопроект № 109629-6 «О Коллегии Уполномоченных прокуроров», который был зарегистрирован и направлен Председателю ГД 10 июля 2012 года. В нем содержались те же положения, что и в законопроекте 2005 года. Подробней об этом в статье О.В.Назарова «О необходимости применения к действиям в сфере законотворчества забытой уголовно-правовой нормы о саботаже», опубликованной в Интернете 4 июля 2015 года.
Приведенные обстоятельства в критикуемом законе не учтены, что затрудняет правильное понимание и применение содержащихся в нем норм. А в отношении Генпрокурора применение этого закона вообще является невозможным.
И вообще, хотелось бы посмотреть на прокурорских работников из числа подчиненных Генпрокурору, которые не поступили в гражданском (арбитражном, уголовном, административном) процессе в пользу близких родственников этого своего начальника, зная, что Генпрокурор лично заинтересован в решении возникшей проблемы.
***
При обсуждении законопроекта в ГД перед Т.В.Блиновой, являвшейся официальным представителем Правительства Российской Федерации, заместителем министра труда и социальной защиты Российской Федерации, депутатами неоднократно ставились вопросы о ее понимании механизма действия предполагаемого закона.
«Любой гражданин, — как сказала Т.В.Блинова, — замещающий должность государственной гражданской службы в Российской Федерации, в субъекте Российской Федерации или в муниципалитете, независимо от занимаемой должности, должен соответствующим образом анализировать ситуацию — вот на это законопроект и направлен» (Стенограмма заседания Государственной Думы 20 мая 2014 года).
Другими словами, депутат ГД, член СФ, другие субъекты, должны сами анализировать ситуацию и сообщать о личной заинтересованности, когда возникает предусмотренная законом необходимость.
Ну, хорошо, Генпрокурор, как никто, специалист в правовой квалификации своих действий, не поступит себе во вред вопреки ст.51 Конституции РФ, а как остальные субъекты этого закона? Например, член Центральной избирательной комиссии, член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, которые могут и не быть юристами? Почему они вопреки требованиям ст.51 Конституции РФ обязаны сообщать о своей роли в ситуации, в связи с которой могут быть обвинены в совершении правонарушения, в том числе и преступления, предусмотренного ст.285 УК РФ?
В силу правовой неосведомленности они могут неправильно оценить сложившиеся обстоятельства и сообщить о совершении ими или близкими родственниками преступления, ошибочно полагая, что на них лежит установленная законом обязанность такого сообщения в соответствующую комиссию. Да, эта комиссия не вправе возбудить уголовное дело, но в случае проверочных действий лиц, правомочных возбудить уголовное дело, это письменное уведомление может быть изъято в установленном порядке и служить доказательством виновности такого субъекта или его близких родственников в совершении преступления. Получается, что указанные субъекты, будучи обязанными федеральным законом, сами дали доказательства своей виновности, в то время как по Конституции РФ имели право этого не делать…
Странно, что никто при обсуждении законопроекта в ГД не вспомнил о статье 51 Конституции РФ и не связал ее положения с предлагаемым к принятию законопроектом.
Словом, если депутаты ГД и члены СФ не в состоянии защитить даже свои права, то чего ждать от них в защите прав и законных интересов других?
[1] Назаров О.В. О новых субъектах халатности, получения взятки и других преступлений главы 30 УК РФ. // Законодательство и экономика, 2015, № 9.
Господа! Был бы благодарен и за аргументированные другие точки зрения :)
Уважаемый Олег Вениаминович, конечно, это нужно переварить, но мне видится, что тут нет нарушения ст.51 Конституции РФ. Мне видится большая разница между «сообщить о конфликте интересов» и «свидетельствовать против себя и своих родственников». По мне, так получается как раз наоборот, сообщение о конфликте интересов ведёт к тому, что лицо устраняется в будущем от необходимости свидетельствовать против себя и своих родственников.
Уважаемый Владислав Александрович, спасибо за комментарий. Я старался на конкретных примерах показать, в чем здесь дело. Сожалею, что не смог убедить.
Уважаемый Олег Вениаминович, извините, кажется неправильно сформулировал свой пост. Прошу считать его вопросом, в целях обсуждения проблемы, а не утверждением.
Уважаемый Владислав Александрович, готовлю продолжение статьи. Попытаюсь там учесть и сказанное Вами. Еще раз благодарю за участие в обсуждении. Тема представляется интересной, зреющая у меня аргументация приводит к выводу о стремлении власти только имитировать борьбу с коррупцией и критикуемым законом. Обязательно опубликую на сайте продолжение, приглашаю Вас к обсуждению.