Найти юриста / адвоката / эксперта
В сентябре 2015 года вступил в действие КАС РФ. Принятие этого закона обосновывалось тем, что якобы по ГПК РФ административные дела (в терминологии ГПК РФ – дела, возникающие из публичных правоотношений) рассматриваться не должны, так как для их правильного рассмотрения необходим совершенно особый порядок. Более того, принятие КАС РФ преподносилось как значительный шаг вперед в обеспечении судебной защиты различных субъектов права.
Вместе с тем подавляющее большинство ученых-процессуалистов не считают, что в Кодексе административного судопроизводства была какая-либо необходимость, поскольку порядок рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений в судах общей юрисдикции, был довольно качественно урегулирован в ГПК РФ (содержавшем соответствующий раздел, предусматривающий особенности рассмотрения публичных дел). Они же обращают внимание на то, что многие из содержащихся в КАС РФ положений являются либо прямым заимствованием положений ГПК РФ и АПК РФ, либо не всегда удачной их модификацией.
В настоящей статье предметом анализа послужат положения КАС РФ об участии в административном судопроизводстве прокурора, а также различных органов и лиц, обращающихся в суд в защиту «чужих» интересов, т. е. речь пойдет о ст. 39 и 40 КАС РФ [1].
На основании анализа соответствующих положений закона мы попытаемся ответить на вопрос о том, является ли КАС РФ тем актом, который сможет обеспечить реальную защиту публичных прав различных субъектов права, или всё же справедливы утверждения тех ученых, которые считают, что в принятии этого закона в действительности необходимости не было.
1. В КАС РФ дублируется положение ГПК РФ о том, в защиту чьих интересов прокурор может обратиться в суд. Так, в ст. 39 КАС РФ сказано, что прокурор может обратиться в суд в защиту интересов граждан, неопределенного круга лиц, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.
Как и в ГПК РФ, в КАС РФ определяются общие правила обращения прокурора в суд в защиту интересов граждан: это возможно при условии, если гражданин по состоянию здоровья, в силу возраста, недееспособности и по другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Напомним, что по ГПК РФ прокурор без указанных выше ограничений, но по просьбе граждан может обратиться в защиту их оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых отношений; семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах и в некоторых других случаях (ст. 45 ГПК РФ). Однако в КАС РФ аналогичной нормы нет.
Необходимо заметить, что подобное законодательное решение, закрепленное в ГПК РФ, в свое время было предметом научной критики, поскольку утверждалось, что совершеннолетние и дееспособные люди в состоянии самостоятельно отстаивать свои права и интересы в суде, что во многих случаях обращение в суд прокурора искажает состязательное начало судопроизводства и т.п.
Указанные соображения действительно не лишены оснований, однако необходимо учитывать, что появление подобного правила в ГПК РФ во многом связывалось с существующими в нашем государстве реалиями, которые в данном случае заключаются в том, что нарушения прав граждан в определенных сферах носят поистине массовый характер.
И зачастую, несмотря на то что, с одной стороны, условий, которые буквально препятствовали бы гражданину обратиться в суд, нет (например, гражданин не находится в беспомощном состоянии), с другой стороны, граждане нередко действительно находятся в таких социальных условиях, которые в значительной мере препятствуют их решению обратиться в суд, например, в силу опасения лишиться работы и не найти новую.
Очевидно, что подобного рода опасения приводят к тому, что граждане активных действий по защите своих прав не совершают. Опасения особенно обостряются в периоды так называемых кризисов, которые происходят в России весьма часто.
При этом финансовых ресурсов, необходимых для обращения к помощи юриста, у таких граждан зачастую попросту нет, а система оказания бесплатной юридической помощи населению в нашей стране не развита. Всё сказанное привело к тому, что для таких лиц единственной доступной возможностью защитить свои права нередко является обращение к прокурору, который в свою очередь и совершает действия по их защите.
Таким образом, очевидно, что действия прокурора по обращению в суд в защиту лиц по их просьбе действительно некоторым образом искажают состязательность в процессе, но при этом являются объяснимым следствием существующей в России ситуации.
Чем же обусловлен отказ от подобного подхода в КАС РФ? Неужели только лишь стремлением к «очищению» состязательности от искажающей ее активной роли прокурора? Разработчики КАС РФ ответа на этот вопрос не дают [2].
Но непременно возникает и вопрос: необходимо ли в действительности такое «очищение» с учетом существующей сегодня в стране ситуации? При этом важно в данном случае как раз то, что если дела, которые в настоящее время рассматриваются по ГПК РФ, – это, как считается, дела, возникающие из отношений, не носящих властный характер, т. е. между равными субъектами (хотя на самом деле это далеко не всегда так), а следовательно, активная роль прокурора по защите одной из сторон всё еще может быть критикуема как искажающая состязательность в процессе, то дела, регламентируемые КАС РФ, – это как раз дела, возникающие из отношений, носящих властный характер, т. е. такие дела, в которых одна из сторон всегда сильнее другой стороны.
Очевидно, что компенсация слабости одной из сторон как раз могла бы состоять в предоставлении более широких возможностей для прокурора по ее защите. Поэтому есть все основания как минимум для размышления над вопросом о необходимости введения в КАС РФ нормы, аналогичной ГПК РФ и дозволяющей прокурору в отдельных случаях обращаться в суд в защиту граждан – также по их просьбе.
2. Много вопросов возникает при анализе ст. 40 КАС РФ, регулирующей обращение в суд различных органов и лиц в защиту других лиц, а также неопределенного круга лиц[3]. Сразу обращает на себя внимание то, что, в отличие от ГПК РФ, просто определяющего, что в случаях, установленных в законе, различные органы, организации и граждане могут обратиться в суд в защиту других лиц, а также неопределенного круга лиц (ст. 46), КАС РФ в ч. 1–3 ст. 40 дифференцирует лиц, полномочных обращаться в суд в защиту тех или иных «чужих» интересов.
Так, в ч. 1 статьи сказано, что в случае, указанном в ФКЗ и ФЗ, в защиту интересов неопределенного круга лиц и публичных интересов вправе обратиться государственные органы, должностные лица, Уполномоченный по правам человека в РФ, уполномоченный по правам человека в субъекте РФ.
В свою очередь в ч. 2 определяется, что в случаях, предусмотренных КАС РФ и другими ФЗ, органы, организации и граждане могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц. Следом ч. 3 устанавливает, что общественное объединение может обратиться в суд в защиту общих прав, свобод и законных интересов всех членов этого общественного объединения в случаях, предусмотренных ФЗ.
То есть, если следовать букве закона, получается, что никто иной в защиту публичных интересов и интересов неопределенного круга лиц, кроме субъектов, указанных в ч. 1 статьи, обратиться не вправе. Если применять норму буквально, то выходит, что не подлежат применению все те положения законов, в которых право на обращение в суд именно в защиту публичных интересов и интересов неопределенного круга лиц предоставлено не перечисленным в ч. 1 указанной статьи субъектам. Речь идет, например, об органах местного самоуправления, общественных и некоммерческих организациях.
При этом, предоставляя такие права, законодатель далеко не всегда использовал, например, словосочетание «неопределенный круг лиц», но то, что именно о нём идет речь, становится ясно в результате анализа соответствующих положений того или иного закона[4].
Так, например, п. 3 ч. 3. ст. 26 ФЗ от 21.07.2014 № 212-ФЗ определяет, что «общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации на основании результатов общественного контроля вправе оспаривать нормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) различных органов власти и лиц, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия». В данном случае очевидно, что при оспаривании нормативных правовых актов, а также в ряде случаев оспаривания ненормативных правовых актов всегда защищается интерес неопределенного круга лиц.
Приходится сделать вывод, что, следуя букве закона, невозможно обратиться в суд в защиту неопределенного круга лиц и публичного интереса на основании ч. 2 ст. 40 КАС РФ, в которой говорится о субъектах, правомочных инициировать судопроизводство в защиту «других лиц». Поскольку иначе для чего в ч. 1 этой же статьи было выделять интересы неопределенного круга лиц и публичные интересы в качестве самостоятельных объектов защиты, а также перечислять органы и лица, правомочные обращаться в суд в их защиту[5].
Не дает право на обращение в суд указанным выше и не перечисленным в ч. 1 ст. 40 КАС лицам и ч. 3 ст. 40 КАС РФ, поскольку, если следовать букве закона, на основании содержащейся в ней нормы общественные объединения могут обратиться в суд в защиту общих прав, интересов и свобод только всех своих членов, но требовать защиты публичных интересов и интересов неопределенного круга лиц они не вправе.
Безусловно, на сказанное могут попытаться возразить, что поскольку общественные объединения создаются на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе организации, то, следовательно, путем защиты общих интересов его членов могут быть также защищены и интересы иных лиц, совпадающие с интересами членов общественного объединения, а также и неопределенного круга лиц.
Однако даже если столь витиеватым путем попытаться прийти к защите неопределенного круга лиц, то в любом случае положения этой нормы КАС РФ не распространяются на те общественные объединения, которые не основаны на членстве, а также на некоммерческие организации[6].
Далее возникает вопрос: подлежат ли буквальному применению указанные выше положения КАС РФ?
С одной стороны, может показаться, что столь скрупулезная детализация вопросов о том, какие лица вправе обращаться в суд в защиту публичных интересов и интересов неопределенного круга лиц, является результатом обдуманного решения законодателя, ограничивающего перечень первых.
Следовательно, получается, что даже несмотря на несогласие с таким подходом придется руководствоваться им. Однако основания усомниться в этом дает сам КАС, поскольку содержит положения, противоречащие ч. 1–3 ст. 40. И речь в данном случае идет не только о ст. 208 и 218 КАС РФ (см. сноску 7), а о других положениях ст. 40!
Например, в ч. 6 определяются последствия отказа от иска, поданного в защиту интересов неопределенного круга лиц органами, организациями и гражданами! То есть получается, что в соответствии с указанной частью отказаться от иска, поданного в защиту неопределенного круга лиц, могут те субъекты, которые не указаны в ч. 1 этой же статьи в качестве субъектов, имеющих право на обращение в суд в защиту такого круга лиц. Но ведь чтобы иметь право на отказ от иска, для начала надо его предъявить, а для этого, в свою очередь, необходимо иметь право на это.
Всё сказанное выше свидетельствует о том, что кажущаяся детальная проработка положений КАС РФ в определенных случаях оказывается не чем иным, как банальной небрежностью, а несоответствие одних положений КАС РФ другим его положениям можно обнаружить в одной и той же статье.
Таким образом, содержащееся в КАС РФ правило, если его понимать буквально, является законодательной небрежностью, которая, кроме всего прочего, существенно ограничивает право на судебную защиту публичных интересов и интересов неопределенного круга лиц, значительно сокращая перечень тех субъектов, которые в соответствии с законом вправе обратиться в суд в защиту таких интересов, что явно не отвечает существующей общественной потребности.
В связи с этим считаем, что необходимо исходить из того, что если в случаях, указанных в законе (или если это вытекает из его смысла), определенный орган, общественное объединение или некоммерческая организация, а также гражданин может обратиться в суд в защиту других лиц, а также неопределенного круга лиц и публичных интересов, то такое обращение в административном судопроизводстве должно во всяком случае допускаться [7].
3. Напомним, что по ГПК РСФСР обращение указанных в законе органов и лиц в защиту интересов других лиц не ставилось в зависимость от просьбы последних. Напротив, в ГПК РФ реализован подход, согласно которому в случаях, указанных в законе, органы и другие лица вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе (исключением является обращение в суд в защиту интересов недееспособного или несовершеннолетнего гражданина, которое возможно независимо от просьбы заинтересованного лица или его законного представителя) (ст. 46 ГПК РФ).
Появление этого правила связывалось с усилением роли диспозитивности в судопроизводстве.
Однако в КАС РФ, в отличие от ГПК РФ, ничего не говорится о том, что обращение в суд в защиту других лиц возможно по их просьбе, т. е. по смыслу выходит, что такая просьба необязательна [8].
В данном случае заметим, что как минимум не ясно – является ли это простым упущением законодателя или намеренным возвратом к подходу, существовавшему в период действия ГПК РСФСР. По всей видимости, для адекватной оценки положения КАС РФ необходимо проанализировать аргументы авторов, которые в свое время возражали против того правила, которое нашло отражение в действующем ГПК РФ.
Например, В. Ю. Кулакова, опираясь на идеи некоторых других авторов, писала, что «во-первых… ГПК ставит деятельность государственных органов, органов местного самоуправления в зависимость от воли материально заинтересованного лица, по существу приводя к сближению процессуального положения органа с положением судебного представителя…
Во-вторых, на практике встречаются случаи, когда гражданин не принимает никаких мер по защите своего права или интереса (не предъявляет иска в суд, не обращается к государственным органам, органам местного самоуправления, которые в случаях, предусмотренных законом, могут оказать помощь в получении судебной защиты). Причины этого могут быть самые разные: заблуждение, страх перед угрозой насилия над собой или членами семьи, безразличие наконец.
Из этого видно, что бездействие лица не всегда соответствует его интересам. Активная же деятельность органов могла бы помочь их защите.
Поэтому волеизъявление материально заинтересованного лица не должно абсолютизироваться. В-третьих, возможность защиты интересов не в связи с волеизъявлением заинтересованного лица находит свое обоснование в основах социальных общественных отношений, в сочетании общественных и личных интересов… Автономия личности обеспечивает свободу в распоряжении своими правами и выборами средств их защиты. Человек волен сам решать, следует ли обратиться за защитой своих прав в суд или нет.
Однако свобода человека в любом обществе, стремящемся к упорядочению и стабильности, имеет границы, которые начинаются там, где интересы и действия индивида перестают отвечать всеобщим интересам. Каждое право или свобода представляет собой обоснованную меру сочетания личного и общественного.
Поэтому в восстановлении нарушенного права, защите частного интереса может быть заинтересован не только отдельный гражданин, но и общество в целом. Предоставление органу права в предусмотренных законом случаях предъявлять в суд иск без просьбы заинтересованного лица будет способствовать устранению случаев, когда не только частные, но и связанные с ними публичные интересы не получают защиты по причине бездействия гражданина»[9].
Приведенные соображения интересны. Однако по поводу первого из них заметим, что институт обращения одних лиц от своего имени в суд в защиту других лиц существенно отличается от института судебного представительства как по основаниям обращения, так и по положению соответствующих лиц в процессе. Наличие же просьбы лица об обращении в суд в его защиту таких отличий в целом не нивелирует.
По поводу третьего соображения необходимо учитывать, что вряд ли возможно обосновать право на обращение в суд в защиту других лиц без просьбы последних, опираясь исключительно на идею, согласно которой в защите частного интереса также заинтересованно и общество. Речь идет о том, что, с одной стороны, очевидно, что защита прав и интересов конкретных лиц полезна обществу по меньшей мере потому, что общество, конечно же, заинтересовано в правопорядке.
Однако, с другой стороны, очевидно и то, что потребность в правопорядке ни в коем случае не может свести на нет существо субъективного права, заключающееся в том, что такое право – это мера возможного, а не должного поведения, т. е. лицо свободно в вопросах как реализации права, так и его защиты. Следовательно, по общему правилу, защита лица насильной для него быть не может.
При этом в подавляющем большинстве случаев бездействие лица, в том числе по вопросам защиты его прав (когда в основе бездействия лежит воля самого лица), адекватно его интересам. Поскольку лицо в определенных случаях осознанно не прибегают к защите своих прав, например, не считая право нарушенным либо попросту не желая его защищать (по весьма разнообразным причинам).
На сказанное могут возразить, что лицо, в защиту которого предъявлен иск, в случае нежелания защищать свое право вправе отказаться от иска. Однако в данном случае не учитывается, что во многих ситуациях лицо, будучи вынужденно втянутым в процесс, может отказаться от иска по самым разным причинам, в том числе даже потому, что потребность защиты не была им осознана.
Отказ же от иска, как известно, лишит такое лицо права на обращение в суд по тождественному иску. Тогда как если бы обращения в суд вне воли такого лица не произошло, то весьма вероятно, что со временем оно само осознало бы потребность в защите своих прав и обратилось в суд уже целенаправленно и обдуманно.
Безусловно, в ряде случаев права одного лица могут служить общественной пользе, и тем самым такие права и их осуществление в определенном смысле также являются и обязанностью правообладателя (но такое встречается далеко не всегда, даже если идет речь о субъективных публичных правах). Но когда мы говорим о подобных случаях, обращение в суд в защиту чужих интересов должно обосновываться не тем соображением, что право конкретного лица должно защищаться вне его просьбы и воли, а тем, что в таком случае речь идет о защите публичных интересов, и в суд нужно обращаться именно с целью их защиты.
Наибольшее значение имеет соображение, согласно которому то обстоятельство, что заинтересованные лица самостоятельно не обращаются в суд в защиту своих прав и интересов, может быть вызвано не отсутствием их воли на судебную защиту, а иными причинами: беспомощным состоянием, зависимым положением от ответчика, различного рода опасениями и т. д.
Но в этом случае обращение в суд в защиту таких лиц субъектом, уполномоченным законом, могло бы основываться на правиле, аналогичном тому, которое действует в отношении прокурора, т. е. обращение в суд возможно тогда, когда очевидно, что лицо самостоятельно обратиться в суд не может, а также на правиле, согласно которому обращение в суд без выяснения воли соответствующего лица происходить не должно. В любом случае уполномоченные законом лица должны совершить проверку ситуации и выявить причины, препятствующие самостоятельному обращению лица в суд [10].
4. Немало вопросов возникает и при изучении положений КАС РФ, касающихся последствий отказа прокурора, а также органов и лиц, обратившихся в суд в защиту «чужих» интересов, от иска.
А) В КАС РФ сказано, что в случае если прокурор, а также органы, организации и граждане отказываются от иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, то производство по делу продолжается. Исключением является ситуация, когда отказ от иска связан с удовлетворением ответчиком заявленных требований, который при соблюдении указанных в законе условий влечет прекращение производства по делу (ч. 5 ст. 39 КАС РФ, ч. 6 ст. 40 КАС РФ)
Это довольно любопытное положение. В первую очередь укажем, что оно не учитывает то обстоятельство, что выбытие прокурора или других лиц из процесса ведет к тому, что на месте истца образуется пустота, т. е. вести процесс со стороны неопределенного круга лиц попросту некому [11].
Конечно же, в такой ситуации суд должен исходить из тех доказательств, которые имеются в деле, и в необходимых случаях пользоваться своими полномочиями по собиранию доказательств, при этом безусловно понимая, что подобная активность не должна вести к искажению его независимого положения в процессе.
В отношении замещения фигуры истца в процессе теоретически мыслимы различные варианты: от вовлечения в процесс органов (организаций), которые так же, как и прокурор, полномочны обращаться по тому или иному вопросу в защиту неопределенного круга лиц, и даже до выявления кого-либо из лиц, принадлежащих к неопределенному кругу лиц (когда такое возможно), с предложением вступить в процесс.
Однако каждый из указанных подходов имеет существенные недостатки, которые в конечном итоге могут привести к тому, что процесс рассмотрения дела чрезвычайно затянется, или к тому, что лицо, выступающее в защиту неопределенного круга лиц, так в процесс и не вступит. Поэтому думается, что единственным подходящим для оперативного решения вопроса является институт представительства по назначению суда, который, впрочем, в соответствии с буквой закона, должен применяться только в отношении административных ответчиков и при наличии соответствующих оснований (ч. 4. ст. 54 КАС РФ). В то же время в данном случае очевидна возможность использования этого института по аналогии (ст. 2 КАС РФ)[12].
Б) В части 6 ст. 39 КАС определено, что если прокурор отказывается от иска, поданного в защиту конкретных граждан, суд оставляет исковое заявление без рассмотрения. Данное правило применяется, только если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит об отказе от административного иска.
В случае отказа гражданина (или его законного представителя) от административного иска суд принимает такой отказ, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу, что лишает гражданина права на повторное обращение в суд (ст. 194, 195 КАС). Как видим, подобный подход сложно назвать правильным.
При обращении в суд прокурора в защиту конкретного гражданина последний должен привлекаться в процесс в качестве истца, и судьба процесса должна определяться его волей. Однако при буквальном прочтении закона получается, что мыслима ситуация, когда лицо, в защиту которого предъявлен иск прокурором, или его представитель явится в судебное заседание, выразит свою волю на продолжение процесса (возможно, понеся также определенные затраты, связанные с явкой в суд), а исковое заявление по причине отказа прокурора от иска, но без учета воли заинтересованного лица (его представителя), оставят без рассмотрения.
Безусловно, оставление заявления без рассмотрения при отказе прокурора от иска не лишает гражданина права на предъявление иска самостоятельно, но очевидно и то, что такое развитие событий в определенном смысле может стать препятствием для самостоятельного обращения в суд, демотивировать заинтересованное лицо (или его представителя).
Думается, подход, предложенный в КАС РФ, был бы допустим только при условии, если бы гражданин, в защиту прав которого предъявлен иск, (его представитель) не выражал бы своей воли к продолжению процесса (не настаивал на продолжении), однако буквальное толкование статьи КАС подобного варианта не предполагает.
В то же время считаем, что указанные положения закона нельзя применять в их буквальном значении, а суд в свою очередь при отказе прокурора от иска, поданного в интересах гражданина, в любом случае должен попытаться выяснить позицию последнего (или его представителя) по данному вопросу и оставлять заявление без рассмотрения только при очевидном отсутствии интереса у этих лиц к продолжению процесса [13].
В) Немало вопросов возникает при анализе ч. 7 ст. 40 КАС РФ, регулирующей последствия отказа органов, организаций и граждан от иска, поданного в защиту других граждан.
Так, в соответствии с первым содержащимся в указанной части предложением, «в случае отказа органов, организаций и граждан от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, в интересах которого было подано соответствующее исковое заявление, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит о том, что он поддерживает административный иск».
То есть если исходить из указанного положения, то получается, что отказ тех субъектов, которые обратились в защиту интересов других граждан, влечет оставление заявления без рассмотрения.
Исключением является ситуация, при которой гражданин, в защиту которого был подан иск, (или его представитель) не заявит о том, что поддерживает иск, – в этом случае процесс продолжается [14].
Однако далее ч. 7 содержит предложение, в соответствии с которым «в случае отказа указанных гражданина, представителя или законного представителя поддержать административный иск суд принимает отказ органов, организаций и граждан, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу».
Сразу возникает вопрос: как соотносится положение второго предложения с положением, содержащимся в первом предложении? Несложно заметить, что в обоих положениях указаны различные последствия одного и того же действия – отказа органов и лиц, обратившихся в защиту других лиц, от иска.
При этом в одном случае, если лицо или его представитель не заявят о поддержании иска, происходит оставление заявления без рассмотрения, тогда как во втором случае отказ гражданина или его представителя поддержать иск влечет прекращение производства по делу.
Существует некоторая неясность в вопросе о том, как соотносятся влекущие разные последствия незаявление о поддержании иска и отказ от его поддержания.
С учетом того, что соответствующие положения являются новыми для процессуального законодательства и устоявшейся терминологией не являются, заметим, что с точки зрения логики в действительности в таких случаях речь вполне может идти об одном и том же явлении, поскольку отказ от поддержания иска фактически может выражаться и в несовершении действий по заявлению о его поддержании, и если исходить из такого прочтения, то очевидно, что в норме содержится очевидное логическое противоречие – незаявление о поддержании иска (т. е. отказ от его поддержания) влечет одновременно и оставление заявления без рассмотрения, и прекращение производства по делу, что вряд ли возможно.
Однако углубляясь в проблему (созданную законодателем), безусловно, можно предположить, что в случае, когда речь идет о незаявлении о поддержании иска, имеется в виду пассивное поведение гражданина (или его представителя), в то время как в случае, когда речь идет об отказе от поддержания иска, имеется в виду активная позиция гражданина (или его представителя), но так ли это в действительности, приходится только догадываться, что недопустимо в отношении законодательного акта.
Неясно и то, какие последствия влечет прекращение производства по делу в случае отказа от иска органов и лиц, обратившихся в защиту гражданина (или его представителя), при условии его отказа поддержать такой иск, поскольку нет определенности в том, что в конечном счете означает словосочетание «отказ поддержать иск».
Можно, конечно, предположить, что в данном случае под отказом от поддержания иска подразумевается отказ гражданина от иска, что в свою очередь будет исключать предъявление таким гражданином тождественного иска. Однако вряд ли можно исходить именно из этого, поскольку, как известно, отказ от иска – это важнейшее распорядительное действие, совершаемое в особом порядке и влекущее невозможность повторного обращения в суд, а следовательно, в вопросах совершения этого действия необходима абсолютная ясность и точность, а потому очевидно, что действиям, совершаемым по расплывчатым законодательным конструкциям, вряд ли допустимо придавать столь весомое значение.
В свою очередь, если под отказом от поддержания иска в законе подразумевается не отказ от иска, а нечто иное, то соответствующее право на обращение в суд за гражданином сохраняется. Но в таком случае для гражданина наступают практически такие же последствия, как и в случае оставления поданного в его интересах иска без рассмотрения, а следовательно, совершенно необъяснимо, для чего в законе установлены якобы различные последствия отказа от иска, поданного в защиту гражданина, при незаявлении о его поддержании и при отказе от его поддержания.
В заключение необходимо заметить, что, по нашему мнению, всё изложенное выше очевидно свидетельствует, что многие положения КАС РФ ошибочны и их буквальное применение не просто не будет способствовать защите прав и интересов различных субъектов, но по существу противопоказано. Другие положения КАС РФ лишены ясности, что также вряд ли приведет к обеспечению защиты соответствующих прав. В связи с этим, как ни странно это звучит, суды при рассмотрении административных дел должны будут ориентироваться не на букву закона, а на здравую логику и доктрину, тем самым обеспечивая общественный интерес в реальной, а не мнимой защите прав и интересов различных субъектов.
[1] Нами будут рассмотрены лишь некоторые вопросы. В статье анализируется законодательство по состоянию на 21 марта 2016 года.
[2] Необходимо учитывать, что одна из поправок к проекту КАС РФ предусматривала положение, аналогичное закрепленному в ГПК РФ, но эта поправка без объяснения причин была отклонена.
[3] В данном случае нами также будут рассмотрены лишь некоторые из вопросов.
[4] Данный подход обосновывался, например, В. Ю. Кулаковой. См.: Кулакова В. Ю. К вопросу о специальных основаниях обращения в суд в защиту чужих интересов государственных органов, органов местного самоуправления, граждан и организаций // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 9. С. 11–19.
[5] Более того, даже в самом названии ст. 40 КАС РФ дифференцируются интересы «других лиц» и «неопределенного круга лиц».
[6] Повторимся: выше речь шла в первую очередь об анализе положений ч. 1–3 ст. 40 КАС РФ (в буквальном их значении). Попытаемся теперь соотнести их с некоторыми другими положениями КАС РФ и посмотрим, что из этого получится (опять же беря за основу букву закона).
А) Так, например, в ст. 208 КАС РФ, в частности говорится о возможности органа местного самоуправления и главы муниципального образования обратиться в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, нарушающего права и законные интересы граждан. При этом очевидно, что оспаривание таких актов происходит в интересах неопределенного круга лиц. Однако, как уже было сказано ранее, органы местного самоуправления и главы муниципальных образований в ч. 1 ст. 40 КАС РФ в качестве лиц, уполномоченных обращаться в суд в защиту неопределенного круга лиц, не поименованы.
Безусловно, можно попытаться сослаться на ст. 208 КАС РФ, в которой содержится специальная норма, дополняющая действие общей нормы, закрепленной в ст. 40 КАС РФ. Однако ч. 1 ст. 40 КАС РФ сформулирована таким образом, что создается впечатление, что исключения из установленного в ней правила невозможны. Т. е. несоответствие положений ч. 1 ст. 40 КАС и ст. 208 КАС РФ в данном случае налицо.
Относительно общественных объединений заметим, что в ч. 2. ст. 208 КАС определено, что они могут обратиться в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов в защиту всех своих членов, что повторяет положения ч. 3 ст. 40 КАС. О возможности же обращения в суд некоммерческой организации в статье не упоминается, хотя, как было сказано ранее, иное законодательство такое право им предоставляет.
Б) Любопытно и соотношение положений ч. 1–3 ст. 40 КАС с ч. 4 ст. 218 КАС, в которой определено, что «в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в РФ, уполномоченный по правам человека в субъекте РФ, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности».
Т. е., с одной стороны, получается, что с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) различных субъектов, наделенных публичными полномочиями вправе обратиться не только государственные органы и уполномоченные по правам человека в РФ и субъекте РФ, но идругие организации и лица.
Однако если толковать эти положения буквально и в совокупности с ч. 1–3 ст. 40 КАС, то получается, что «другие организации и лица» вправе обратиться в соответствующих случаях в суд исключительно в защиту конкретных граждан, но не в защиту неопределенного круга лиц, поскольку ни в ст. 218 КАС РФ, ни в ч. 1 ст. 40 КАС РФ (о чём уже говорилось ранее) такое право им не предоставлено. Общественные же объединения буквально упоминаются в ст. 218 только применительно к их праву на обращение в суд в защиту всех членов таких объединений (что аналогично ч. 3 ст. 40 КАС РФ и ч. 2. ст. 208 КАС РФ).
Заметим между прочим, что в ст. 218 говорится о возможности тех или иных органов и лиц обратиться с соответствующим исковым заявлением в суд в случаях, указанных в КАС РФ (какие случаи имеются в виду, остается только догадываться), однако в статье ничего не сказано о том, что такое право может быть предусмотрено в ином (помимо КАС) законодательстве. Исходя из этого, например, получается, что некоммерческие организации обратиться в суд в защиту других лиц об оспаривании незаконного решения, действия (бездействия) не вправе, поскольку в КАС об этом ничего не говорится, а иное законодательство (наделяющее такие организации соответствующим правом), следуя указанному положению КАС РФ, учитываться не должно.
[7] Более того, считаем, что необходимо расширение перечня случаев, в которых конкретные граждане могли бы обращаться в суд в защиту неопределенного круга лиц (о чем мы, как и некоторые другие авторы, уже писали на страницах юридической прессы), а также общественных интересов, которые, хотя нередко не выражены через конкретные права индивида, но могут иметь для него значение как для части общества в целом или отдельной социальной группы. В отношении дел, рассматриваемых по КАС, речь может идти, например, об обжаловании различных актов, относящихся к общесоциальным благам или благам, имеющим значение для жителей определенной местности или района и т. д.
Следовательно, необходимо разрабатывать процессуальные механизмы, всецело направленные на обеспечение такой возможности и в то же время обеспечивающие безопасность от ряда неблагоприятных последствий, которые в данном случае могут возникнуть. Однако несложно заметить, что вместо того, чтобы расширять возможности судебной защиты, законодатель нередко их урезает.
[8] Речь идет как о ст. 40 КАС, так и об иных его положениях.
[9] Кулакова В. Ю. Участие в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления: дис.… канд. юрид. наук. – М., 2001. С. 99–101.
<a href=«https://pravorub.ru/account/content/edit/7
Вместе с тем подавляющее большинство ученых-процессуалистов не считают, что в Кодексе административного судопроизводства была какая-либо необходимость, поскольку порядок рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений в судах общей юрисдикции, был довольно качественно урегулирован в ГПК РФ (содержавшем соответствующий раздел, предусматривающий особенности рассмотрения публичных дел). Они же обращают внимание на то, что многие из содержащихся в КАС РФ положений являются либо прямым заимствованием положений ГПК РФ и АПК РФ, либо не всегда удачной их модификацией.
В настоящей статье предметом анализа послужат положения КАС РФ об участии в административном судопроизводстве прокурора, а также различных органов и лиц, обращающихся в суд в защиту «чужих» интересов, т. е. речь пойдет о ст. 39 и 40 КАС РФ [1].
На основании анализа соответствующих положений закона мы попытаемся ответить на вопрос о том, является ли КАС РФ тем актом, который сможет обеспечить реальную защиту публичных прав различных субъектов права, или всё же справедливы утверждения тех ученых, которые считают, что в принятии этого закона в действительности необходимости не было.
1. В КАС РФ дублируется положение ГПК РФ о том, в защиту чьих интересов прокурор может обратиться в суд. Так, в ст. 39 КАС РФ сказано, что прокурор может обратиться в суд в защиту интересов граждан, неопределенного круга лиц, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.
Как и в ГПК РФ, в КАС РФ определяются общие правила обращения прокурора в суд в защиту интересов граждан: это возможно при условии, если гражданин по состоянию здоровья, в силу возраста, недееспособности и по другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Напомним, что по ГПК РФ прокурор без указанных выше ограничений, но по просьбе граждан может обратиться в защиту их оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых отношений; семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах и в некоторых других случаях (ст. 45 ГПК РФ). Однако в КАС РФ аналогичной нормы нет.
Необходимо заметить, что подобное законодательное решение, закрепленное в ГПК РФ, в свое время было предметом научной критики, поскольку утверждалось, что совершеннолетние и дееспособные люди в состоянии самостоятельно отстаивать свои права и интересы в суде, что во многих случаях обращение в суд прокурора искажает состязательное начало судопроизводства и т.п.
Указанные соображения действительно не лишены оснований, однако необходимо учитывать, что появление подобного правила в ГПК РФ во многом связывалось с существующими в нашем государстве реалиями, которые в данном случае заключаются в том, что нарушения прав граждан в определенных сферах носят поистине массовый характер.
И зачастую, несмотря на то что, с одной стороны, условий, которые буквально препятствовали бы гражданину обратиться в суд, нет (например, гражданин не находится в беспомощном состоянии), с другой стороны, граждане нередко действительно находятся в таких социальных условиях, которые в значительной мере препятствуют их решению обратиться в суд, например, в силу опасения лишиться работы и не найти новую.
Очевидно, что подобного рода опасения приводят к тому, что граждане активных действий по защите своих прав не совершают. Опасения особенно обостряются в периоды так называемых кризисов, которые происходят в России весьма часто.
При этом финансовых ресурсов, необходимых для обращения к помощи юриста, у таких граждан зачастую попросту нет, а система оказания бесплатной юридической помощи населению в нашей стране не развита. Всё сказанное привело к тому, что для таких лиц единственной доступной возможностью защитить свои права нередко является обращение к прокурору, который в свою очередь и совершает действия по их защите.
Таким образом, очевидно, что действия прокурора по обращению в суд в защиту лиц по их просьбе действительно некоторым образом искажают состязательность в процессе, но при этом являются объяснимым следствием существующей в России ситуации.
Чем же обусловлен отказ от подобного подхода в КАС РФ? Неужели только лишь стремлением к «очищению» состязательности от искажающей ее активной роли прокурора? Разработчики КАС РФ ответа на этот вопрос не дают [2].
Но непременно возникает и вопрос: необходимо ли в действительности такое «очищение» с учетом существующей сегодня в стране ситуации? При этом важно в данном случае как раз то, что если дела, которые в настоящее время рассматриваются по ГПК РФ, – это, как считается, дела, возникающие из отношений, не носящих властный характер, т. е. между равными субъектами (хотя на самом деле это далеко не всегда так), а следовательно, активная роль прокурора по защите одной из сторон всё еще может быть критикуема как искажающая состязательность в процессе, то дела, регламентируемые КАС РФ, – это как раз дела, возникающие из отношений, носящих властный характер, т. е. такие дела, в которых одна из сторон всегда сильнее другой стороны.
Очевидно, что компенсация слабости одной из сторон как раз могла бы состоять в предоставлении более широких возможностей для прокурора по ее защите. Поэтому есть все основания как минимум для размышления над вопросом о необходимости введения в КАС РФ нормы, аналогичной ГПК РФ и дозволяющей прокурору в отдельных случаях обращаться в суд в защиту граждан – также по их просьбе.
2. Много вопросов возникает при анализе ст. 40 КАС РФ, регулирующей обращение в суд различных органов и лиц в защиту других лиц, а также неопределенного круга лиц[3]. Сразу обращает на себя внимание то, что, в отличие от ГПК РФ, просто определяющего, что в случаях, установленных в законе, различные органы, организации и граждане могут обратиться в суд в защиту других лиц, а также неопределенного круга лиц (ст. 46), КАС РФ в ч. 1–3 ст. 40 дифференцирует лиц, полномочных обращаться в суд в защиту тех или иных «чужих» интересов.
Так, в ч. 1 статьи сказано, что в случае, указанном в ФКЗ и ФЗ, в защиту интересов неопределенного круга лиц и публичных интересов вправе обратиться государственные органы, должностные лица, Уполномоченный по правам человека в РФ, уполномоченный по правам человека в субъекте РФ.
В свою очередь в ч. 2 определяется, что в случаях, предусмотренных КАС РФ и другими ФЗ, органы, организации и граждане могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц. Следом ч. 3 устанавливает, что общественное объединение может обратиться в суд в защиту общих прав, свобод и законных интересов всех членов этого общественного объединения в случаях, предусмотренных ФЗ.
То есть, если следовать букве закона, получается, что никто иной в защиту публичных интересов и интересов неопределенного круга лиц, кроме субъектов, указанных в ч. 1 статьи, обратиться не вправе. Если применять норму буквально, то выходит, что не подлежат применению все те положения законов, в которых право на обращение в суд именно в защиту публичных интересов и интересов неопределенного круга лиц предоставлено не перечисленным в ч. 1 указанной статьи субъектам. Речь идет, например, об органах местного самоуправления, общественных и некоммерческих организациях.
При этом, предоставляя такие права, законодатель далеко не всегда использовал, например, словосочетание «неопределенный круг лиц», но то, что именно о нём идет речь, становится ясно в результате анализа соответствующих положений того или иного закона[4].
Так, например, п. 3 ч. 3. ст. 26 ФЗ от 21.07.2014 № 212-ФЗ определяет, что «общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации на основании результатов общественного контроля вправе оспаривать нормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) различных органов власти и лиц, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия». В данном случае очевидно, что при оспаривании нормативных правовых актов, а также в ряде случаев оспаривания ненормативных правовых актов всегда защищается интерес неопределенного круга лиц.
Приходится сделать вывод, что, следуя букве закона, невозможно обратиться в суд в защиту неопределенного круга лиц и публичного интереса на основании ч. 2 ст. 40 КАС РФ, в которой говорится о субъектах, правомочных инициировать судопроизводство в защиту «других лиц». Поскольку иначе для чего в ч. 1 этой же статьи было выделять интересы неопределенного круга лиц и публичные интересы в качестве самостоятельных объектов защиты, а также перечислять органы и лица, правомочные обращаться в суд в их защиту[5].
Не дает право на обращение в суд указанным выше и не перечисленным в ч. 1 ст. 40 КАС лицам и ч. 3 ст. 40 КАС РФ, поскольку, если следовать букве закона, на основании содержащейся в ней нормы общественные объединения могут обратиться в суд в защиту общих прав, интересов и свобод только всех своих членов, но требовать защиты публичных интересов и интересов неопределенного круга лиц они не вправе.
Безусловно, на сказанное могут попытаться возразить, что поскольку общественные объединения создаются на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе организации, то, следовательно, путем защиты общих интересов его членов могут быть также защищены и интересы иных лиц, совпадающие с интересами членов общественного объединения, а также и неопределенного круга лиц.
Однако даже если столь витиеватым путем попытаться прийти к защите неопределенного круга лиц, то в любом случае положения этой нормы КАС РФ не распространяются на те общественные объединения, которые не основаны на членстве, а также на некоммерческие организации[6].
Далее возникает вопрос: подлежат ли буквальному применению указанные выше положения КАС РФ?
С одной стороны, может показаться, что столь скрупулезная детализация вопросов о том, какие лица вправе обращаться в суд в защиту публичных интересов и интересов неопределенного круга лиц, является результатом обдуманного решения законодателя, ограничивающего перечень первых.
Следовательно, получается, что даже несмотря на несогласие с таким подходом придется руководствоваться им. Однако основания усомниться в этом дает сам КАС, поскольку содержит положения, противоречащие ч. 1–3 ст. 40. И речь в данном случае идет не только о ст. 208 и 218 КАС РФ (см. сноску 7), а о других положениях ст. 40!
Например, в ч. 6 определяются последствия отказа от иска, поданного в защиту интересов неопределенного круга лиц органами, организациями и гражданами! То есть получается, что в соответствии с указанной частью отказаться от иска, поданного в защиту неопределенного круга лиц, могут те субъекты, которые не указаны в ч. 1 этой же статьи в качестве субъектов, имеющих право на обращение в суд в защиту такого круга лиц. Но ведь чтобы иметь право на отказ от иска, для начала надо его предъявить, а для этого, в свою очередь, необходимо иметь право на это.
Всё сказанное выше свидетельствует о том, что кажущаяся детальная проработка положений КАС РФ в определенных случаях оказывается не чем иным, как банальной небрежностью, а несоответствие одних положений КАС РФ другим его положениям можно обнаружить в одной и той же статье.
Таким образом, содержащееся в КАС РФ правило, если его понимать буквально, является законодательной небрежностью, которая, кроме всего прочего, существенно ограничивает право на судебную защиту публичных интересов и интересов неопределенного круга лиц, значительно сокращая перечень тех субъектов, которые в соответствии с законом вправе обратиться в суд в защиту таких интересов, что явно не отвечает существующей общественной потребности.
В связи с этим считаем, что необходимо исходить из того, что если в случаях, указанных в законе (или если это вытекает из его смысла), определенный орган, общественное объединение или некоммерческая организация, а также гражданин может обратиться в суд в защиту других лиц, а также неопределенного круга лиц и публичных интересов, то такое обращение в административном судопроизводстве должно во всяком случае допускаться [7].
3. Напомним, что по ГПК РСФСР обращение указанных в законе органов и лиц в защиту интересов других лиц не ставилось в зависимость от просьбы последних. Напротив, в ГПК РФ реализован подход, согласно которому в случаях, указанных в законе, органы и другие лица вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе (исключением является обращение в суд в защиту интересов недееспособного или несовершеннолетнего гражданина, которое возможно независимо от просьбы заинтересованного лица или его законного представителя) (ст. 46 ГПК РФ).
Появление этого правила связывалось с усилением роли диспозитивности в судопроизводстве.
Однако в КАС РФ, в отличие от ГПК РФ, ничего не говорится о том, что обращение в суд в защиту других лиц возможно по их просьбе, т. е. по смыслу выходит, что такая просьба необязательна [8].
В данном случае заметим, что как минимум не ясно – является ли это простым упущением законодателя или намеренным возвратом к подходу, существовавшему в период действия ГПК РСФСР. По всей видимости, для адекватной оценки положения КАС РФ необходимо проанализировать аргументы авторов, которые в свое время возражали против того правила, которое нашло отражение в действующем ГПК РФ.
Например, В. Ю. Кулакова, опираясь на идеи некоторых других авторов, писала, что «во-первых… ГПК ставит деятельность государственных органов, органов местного самоуправления в зависимость от воли материально заинтересованного лица, по существу приводя к сближению процессуального положения органа с положением судебного представителя…
Во-вторых, на практике встречаются случаи, когда гражданин не принимает никаких мер по защите своего права или интереса (не предъявляет иска в суд, не обращается к государственным органам, органам местного самоуправления, которые в случаях, предусмотренных законом, могут оказать помощь в получении судебной защиты). Причины этого могут быть самые разные: заблуждение, страх перед угрозой насилия над собой или членами семьи, безразличие наконец.
Из этого видно, что бездействие лица не всегда соответствует его интересам. Активная же деятельность органов могла бы помочь их защите.
Поэтому волеизъявление материально заинтересованного лица не должно абсолютизироваться. В-третьих, возможность защиты интересов не в связи с волеизъявлением заинтересованного лица находит свое обоснование в основах социальных общественных отношений, в сочетании общественных и личных интересов… Автономия личности обеспечивает свободу в распоряжении своими правами и выборами средств их защиты. Человек волен сам решать, следует ли обратиться за защитой своих прав в суд или нет.
Однако свобода человека в любом обществе, стремящемся к упорядочению и стабильности, имеет границы, которые начинаются там, где интересы и действия индивида перестают отвечать всеобщим интересам. Каждое право или свобода представляет собой обоснованную меру сочетания личного и общественного.
Поэтому в восстановлении нарушенного права, защите частного интереса может быть заинтересован не только отдельный гражданин, но и общество в целом. Предоставление органу права в предусмотренных законом случаях предъявлять в суд иск без просьбы заинтересованного лица будет способствовать устранению случаев, когда не только частные, но и связанные с ними публичные интересы не получают защиты по причине бездействия гражданина»[9].
Приведенные соображения интересны. Однако по поводу первого из них заметим, что институт обращения одних лиц от своего имени в суд в защиту других лиц существенно отличается от института судебного представительства как по основаниям обращения, так и по положению соответствующих лиц в процессе. Наличие же просьбы лица об обращении в суд в его защиту таких отличий в целом не нивелирует.
По поводу третьего соображения необходимо учитывать, что вряд ли возможно обосновать право на обращение в суд в защиту других лиц без просьбы последних, опираясь исключительно на идею, согласно которой в защите частного интереса также заинтересованно и общество. Речь идет о том, что, с одной стороны, очевидно, что защита прав и интересов конкретных лиц полезна обществу по меньшей мере потому, что общество, конечно же, заинтересовано в правопорядке.
Однако, с другой стороны, очевидно и то, что потребность в правопорядке ни в коем случае не может свести на нет существо субъективного права, заключающееся в том, что такое право – это мера возможного, а не должного поведения, т. е. лицо свободно в вопросах как реализации права, так и его защиты. Следовательно, по общему правилу, защита лица насильной для него быть не может.
При этом в подавляющем большинстве случаев бездействие лица, в том числе по вопросам защиты его прав (когда в основе бездействия лежит воля самого лица), адекватно его интересам. Поскольку лицо в определенных случаях осознанно не прибегают к защите своих прав, например, не считая право нарушенным либо попросту не желая его защищать (по весьма разнообразным причинам).
На сказанное могут возразить, что лицо, в защиту которого предъявлен иск, в случае нежелания защищать свое право вправе отказаться от иска. Однако в данном случае не учитывается, что во многих ситуациях лицо, будучи вынужденно втянутым в процесс, может отказаться от иска по самым разным причинам, в том числе даже потому, что потребность защиты не была им осознана.
Отказ же от иска, как известно, лишит такое лицо права на обращение в суд по тождественному иску. Тогда как если бы обращения в суд вне воли такого лица не произошло, то весьма вероятно, что со временем оно само осознало бы потребность в защите своих прав и обратилось в суд уже целенаправленно и обдуманно.
Безусловно, в ряде случаев права одного лица могут служить общественной пользе, и тем самым такие права и их осуществление в определенном смысле также являются и обязанностью правообладателя (но такое встречается далеко не всегда, даже если идет речь о субъективных публичных правах). Но когда мы говорим о подобных случаях, обращение в суд в защиту чужих интересов должно обосновываться не тем соображением, что право конкретного лица должно защищаться вне его просьбы и воли, а тем, что в таком случае речь идет о защите публичных интересов, и в суд нужно обращаться именно с целью их защиты.
Наибольшее значение имеет соображение, согласно которому то обстоятельство, что заинтересованные лица самостоятельно не обращаются в суд в защиту своих прав и интересов, может быть вызвано не отсутствием их воли на судебную защиту, а иными причинами: беспомощным состоянием, зависимым положением от ответчика, различного рода опасениями и т. д.
Но в этом случае обращение в суд в защиту таких лиц субъектом, уполномоченным законом, могло бы основываться на правиле, аналогичном тому, которое действует в отношении прокурора, т. е. обращение в суд возможно тогда, когда очевидно, что лицо самостоятельно обратиться в суд не может, а также на правиле, согласно которому обращение в суд без выяснения воли соответствующего лица происходить не должно. В любом случае уполномоченные законом лица должны совершить проверку ситуации и выявить причины, препятствующие самостоятельному обращению лица в суд [10].
4. Немало вопросов возникает и при изучении положений КАС РФ, касающихся последствий отказа прокурора, а также органов и лиц, обратившихся в суд в защиту «чужих» интересов, от иска.
А) В КАС РФ сказано, что в случае если прокурор, а также органы, организации и граждане отказываются от иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, то производство по делу продолжается. Исключением является ситуация, когда отказ от иска связан с удовлетворением ответчиком заявленных требований, который при соблюдении указанных в законе условий влечет прекращение производства по делу (ч. 5 ст. 39 КАС РФ, ч. 6 ст. 40 КАС РФ)
Это довольно любопытное положение. В первую очередь укажем, что оно не учитывает то обстоятельство, что выбытие прокурора или других лиц из процесса ведет к тому, что на месте истца образуется пустота, т. е. вести процесс со стороны неопределенного круга лиц попросту некому [11].
Конечно же, в такой ситуации суд должен исходить из тех доказательств, которые имеются в деле, и в необходимых случаях пользоваться своими полномочиями по собиранию доказательств, при этом безусловно понимая, что подобная активность не должна вести к искажению его независимого положения в процессе.
В отношении замещения фигуры истца в процессе теоретически мыслимы различные варианты: от вовлечения в процесс органов (организаций), которые так же, как и прокурор, полномочны обращаться по тому или иному вопросу в защиту неопределенного круга лиц, и даже до выявления кого-либо из лиц, принадлежащих к неопределенному кругу лиц (когда такое возможно), с предложением вступить в процесс.
Однако каждый из указанных подходов имеет существенные недостатки, которые в конечном итоге могут привести к тому, что процесс рассмотрения дела чрезвычайно затянется, или к тому, что лицо, выступающее в защиту неопределенного круга лиц, так в процесс и не вступит. Поэтому думается, что единственным подходящим для оперативного решения вопроса является институт представительства по назначению суда, который, впрочем, в соответствии с буквой закона, должен применяться только в отношении административных ответчиков и при наличии соответствующих оснований (ч. 4. ст. 54 КАС РФ). В то же время в данном случае очевидна возможность использования этого института по аналогии (ст. 2 КАС РФ)[12].
Б) В части 6 ст. 39 КАС определено, что если прокурор отказывается от иска, поданного в защиту конкретных граждан, суд оставляет исковое заявление без рассмотрения. Данное правило применяется, только если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит об отказе от административного иска.
В случае отказа гражданина (или его законного представителя) от административного иска суд принимает такой отказ, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу, что лишает гражданина права на повторное обращение в суд (ст. 194, 195 КАС). Как видим, подобный подход сложно назвать правильным.
При обращении в суд прокурора в защиту конкретного гражданина последний должен привлекаться в процесс в качестве истца, и судьба процесса должна определяться его волей. Однако при буквальном прочтении закона получается, что мыслима ситуация, когда лицо, в защиту которого предъявлен иск прокурором, или его представитель явится в судебное заседание, выразит свою волю на продолжение процесса (возможно, понеся также определенные затраты, связанные с явкой в суд), а исковое заявление по причине отказа прокурора от иска, но без учета воли заинтересованного лица (его представителя), оставят без рассмотрения.
Безусловно, оставление заявления без рассмотрения при отказе прокурора от иска не лишает гражданина права на предъявление иска самостоятельно, но очевидно и то, что такое развитие событий в определенном смысле может стать препятствием для самостоятельного обращения в суд, демотивировать заинтересованное лицо (или его представителя).
Думается, подход, предложенный в КАС РФ, был бы допустим только при условии, если бы гражданин, в защиту прав которого предъявлен иск, (его представитель) не выражал бы своей воли к продолжению процесса (не настаивал на продолжении), однако буквальное толкование статьи КАС подобного варианта не предполагает.
В то же время считаем, что указанные положения закона нельзя применять в их буквальном значении, а суд в свою очередь при отказе прокурора от иска, поданного в интересах гражданина, в любом случае должен попытаться выяснить позицию последнего (или его представителя) по данному вопросу и оставлять заявление без рассмотрения только при очевидном отсутствии интереса у этих лиц к продолжению процесса [13].
В) Немало вопросов возникает при анализе ч. 7 ст. 40 КАС РФ, регулирующей последствия отказа органов, организаций и граждан от иска, поданного в защиту других граждан.
Так, в соответствии с первым содержащимся в указанной части предложением, «в случае отказа органов, организаций и граждан от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, в интересах которого было подано соответствующее исковое заявление, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит о том, что он поддерживает административный иск».
То есть если исходить из указанного положения, то получается, что отказ тех субъектов, которые обратились в защиту интересов других граждан, влечет оставление заявления без рассмотрения.
Исключением является ситуация, при которой гражданин, в защиту которого был подан иск, (или его представитель) не заявит о том, что поддерживает иск, – в этом случае процесс продолжается [14].
Однако далее ч. 7 содержит предложение, в соответствии с которым «в случае отказа указанных гражданина, представителя или законного представителя поддержать административный иск суд принимает отказ органов, организаций и граждан, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу».
Сразу возникает вопрос: как соотносится положение второго предложения с положением, содержащимся в первом предложении? Несложно заметить, что в обоих положениях указаны различные последствия одного и того же действия – отказа органов и лиц, обратившихся в защиту других лиц, от иска.
При этом в одном случае, если лицо или его представитель не заявят о поддержании иска, происходит оставление заявления без рассмотрения, тогда как во втором случае отказ гражданина или его представителя поддержать иск влечет прекращение производства по делу.
Существует некоторая неясность в вопросе о том, как соотносятся влекущие разные последствия незаявление о поддержании иска и отказ от его поддержания.
С учетом того, что соответствующие положения являются новыми для процессуального законодательства и устоявшейся терминологией не являются, заметим, что с точки зрения логики в действительности в таких случаях речь вполне может идти об одном и том же явлении, поскольку отказ от поддержания иска фактически может выражаться и в несовершении действий по заявлению о его поддержании, и если исходить из такого прочтения, то очевидно, что в норме содержится очевидное логическое противоречие – незаявление о поддержании иска (т. е. отказ от его поддержания) влечет одновременно и оставление заявления без рассмотрения, и прекращение производства по делу, что вряд ли возможно.
Однако углубляясь в проблему (созданную законодателем), безусловно, можно предположить, что в случае, когда речь идет о незаявлении о поддержании иска, имеется в виду пассивное поведение гражданина (или его представителя), в то время как в случае, когда речь идет об отказе от поддержания иска, имеется в виду активная позиция гражданина (или его представителя), но так ли это в действительности, приходится только догадываться, что недопустимо в отношении законодательного акта.
Неясно и то, какие последствия влечет прекращение производства по делу в случае отказа от иска органов и лиц, обратившихся в защиту гражданина (или его представителя), при условии его отказа поддержать такой иск, поскольку нет определенности в том, что в конечном счете означает словосочетание «отказ поддержать иск».
Можно, конечно, предположить, что в данном случае под отказом от поддержания иска подразумевается отказ гражданина от иска, что в свою очередь будет исключать предъявление таким гражданином тождественного иска. Однако вряд ли можно исходить именно из этого, поскольку, как известно, отказ от иска – это важнейшее распорядительное действие, совершаемое в особом порядке и влекущее невозможность повторного обращения в суд, а следовательно, в вопросах совершения этого действия необходима абсолютная ясность и точность, а потому очевидно, что действиям, совершаемым по расплывчатым законодательным конструкциям, вряд ли допустимо придавать столь весомое значение.
В свою очередь, если под отказом от поддержания иска в законе подразумевается не отказ от иска, а нечто иное, то соответствующее право на обращение в суд за гражданином сохраняется. Но в таком случае для гражданина наступают практически такие же последствия, как и в случае оставления поданного в его интересах иска без рассмотрения, а следовательно, совершенно необъяснимо, для чего в законе установлены якобы различные последствия отказа от иска, поданного в защиту гражданина, при незаявлении о его поддержании и при отказе от его поддержания.
В заключение необходимо заметить, что, по нашему мнению, всё изложенное выше очевидно свидетельствует, что многие положения КАС РФ ошибочны и их буквальное применение не просто не будет способствовать защите прав и интересов различных субъектов, но по существу противопоказано. Другие положения КАС РФ лишены ясности, что также вряд ли приведет к обеспечению защиты соответствующих прав. В связи с этим, как ни странно это звучит, суды при рассмотрении административных дел должны будут ориентироваться не на букву закона, а на здравую логику и доктрину, тем самым обеспечивая общественный интерес в реальной, а не мнимой защите прав и интересов различных субъектов.
[1] Нами будут рассмотрены лишь некоторые вопросы. В статье анализируется законодательство по состоянию на 21 марта 2016 года.
[2] Необходимо учитывать, что одна из поправок к проекту КАС РФ предусматривала положение, аналогичное закрепленному в ГПК РФ, но эта поправка без объяснения причин была отклонена.
[3] В данном случае нами также будут рассмотрены лишь некоторые из вопросов.
[4] Данный подход обосновывался, например, В. Ю. Кулаковой. См.: Кулакова В. Ю. К вопросу о специальных основаниях обращения в суд в защиту чужих интересов государственных органов, органов местного самоуправления, граждан и организаций // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 9. С. 11–19.
[5] Более того, даже в самом названии ст. 40 КАС РФ дифференцируются интересы «других лиц» и «неопределенного круга лиц».
[6] Повторимся: выше речь шла в первую очередь об анализе положений ч. 1–3 ст. 40 КАС РФ (в буквальном их значении). Попытаемся теперь соотнести их с некоторыми другими положениями КАС РФ и посмотрим, что из этого получится (опять же беря за основу букву закона).
А) Так, например, в ст. 208 КАС РФ, в частности говорится о возможности органа местного самоуправления и главы муниципального образования обратиться в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, нарушающего права и законные интересы граждан. При этом очевидно, что оспаривание таких актов происходит в интересах неопределенного круга лиц. Однако, как уже было сказано ранее, органы местного самоуправления и главы муниципальных образований в ч. 1 ст. 40 КАС РФ в качестве лиц, уполномоченных обращаться в суд в защиту неопределенного круга лиц, не поименованы.
Безусловно, можно попытаться сослаться на ст. 208 КАС РФ, в которой содержится специальная норма, дополняющая действие общей нормы, закрепленной в ст. 40 КАС РФ. Однако ч. 1 ст. 40 КАС РФ сформулирована таким образом, что создается впечатление, что исключения из установленного в ней правила невозможны. Т. е. несоответствие положений ч. 1 ст. 40 КАС и ст. 208 КАС РФ в данном случае налицо.
Относительно общественных объединений заметим, что в ч. 2. ст. 208 КАС определено, что они могут обратиться в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов в защиту всех своих членов, что повторяет положения ч. 3 ст. 40 КАС. О возможности же обращения в суд некоммерческой организации в статье не упоминается, хотя, как было сказано ранее, иное законодательство такое право им предоставляет.
Б) Любопытно и соотношение положений ч. 1–3 ст. 40 КАС с ч. 4 ст. 218 КАС, в которой определено, что «в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в РФ, уполномоченный по правам человека в субъекте РФ, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности».
Т. е., с одной стороны, получается, что с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) различных субъектов, наделенных публичными полномочиями вправе обратиться не только государственные органы и уполномоченные по правам человека в РФ и субъекте РФ, но идругие организации и лица.
Однако если толковать эти положения буквально и в совокупности с ч. 1–3 ст. 40 КАС, то получается, что «другие организации и лица» вправе обратиться в соответствующих случаях в суд исключительно в защиту конкретных граждан, но не в защиту неопределенного круга лиц, поскольку ни в ст. 218 КАС РФ, ни в ч. 1 ст. 40 КАС РФ (о чём уже говорилось ранее) такое право им не предоставлено. Общественные же объединения буквально упоминаются в ст. 218 только применительно к их праву на обращение в суд в защиту всех членов таких объединений (что аналогично ч. 3 ст. 40 КАС РФ и ч. 2. ст. 208 КАС РФ).
Заметим между прочим, что в ст. 218 говорится о возможности тех или иных органов и лиц обратиться с соответствующим исковым заявлением в суд в случаях, указанных в КАС РФ (какие случаи имеются в виду, остается только догадываться), однако в статье ничего не сказано о том, что такое право может быть предусмотрено в ином (помимо КАС) законодательстве. Исходя из этого, например, получается, что некоммерческие организации обратиться в суд в защиту других лиц об оспаривании незаконного решения, действия (бездействия) не вправе, поскольку в КАС об этом ничего не говорится, а иное законодательство (наделяющее такие организации соответствующим правом), следуя указанному положению КАС РФ, учитываться не должно.
[7] Более того, считаем, что необходимо расширение перечня случаев, в которых конкретные граждане могли бы обращаться в суд в защиту неопределенного круга лиц (о чем мы, как и некоторые другие авторы, уже писали на страницах юридической прессы), а также общественных интересов, которые, хотя нередко не выражены через конкретные права индивида, но могут иметь для него значение как для части общества в целом или отдельной социальной группы. В отношении дел, рассматриваемых по КАС, речь может идти, например, об обжаловании различных актов, относящихся к общесоциальным благам или благам, имеющим значение для жителей определенной местности или района и т. д.
Следовательно, необходимо разрабатывать процессуальные механизмы, всецело направленные на обеспечение такой возможности и в то же время обеспечивающие безопасность от ряда неблагоприятных последствий, которые в данном случае могут возникнуть. Однако несложно заметить, что вместо того, чтобы расширять возможности судебной защиты, законодатель нередко их урезает.
[8] Речь идет как о ст. 40 КАС, так и об иных его положениях.
[9] Кулакова В. Ю. Участие в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления: дис.… канд. юрид. наук. – М., 2001. С. 99–101.
<a href=«https://pravorub.ru/account/content/edit/7
Уважаемый Дмитрий Александрович, о бессмысленности, ненужности КАС все практикующие юристы говорили с самого начала, но кто ж их будет слушать.:(
Дело законодателя дать закон, а все остальные мелочи, такие как: к кому, когда и при каких условиях он применим — это уже пусть другие разбираются.
о бессмысленности этого закона писали, трубили во все инстанции ученые — процессуалисты с того момента, как вообще о возможности его принятия был поднят вопрос. Но… это не захотели услышать. Закон сильно лоббировался, а науку и, видимо, практиков слышать не хотят. Ну ладно уж, ограничились бы простым заимствованием положений ГПК и АПК и был бы просто закон «клон». Но нет! Решили внести новшества, менять редакции правил и получился юридический кошмар. Видимо, такова жизнь:)