Арбитражные споры о лицензировании медицинской деятельности

Ситуация и ее правовая основа

Оказание медицинской помощи на выезде является основной деятельностью для моего доверителя. Вот уже на протяжении 10 лет, работа идет по схеме: аренда помещений в сельской больнице — приезд на 1-2 дня бригады врачей — оказание платной консультативно-диагностической помощи. Сельские жители такой помощью довольны, даже несмотря на то, что платят за нее из своего кармана.

На мой взгляд, обеспечение бесплатной медицинской помощью на селе хромает, в связи с проблемами с кадрами (иногда один специалист может занимать несколько штатных должностей), длительностью записи на прием (бывает, что доходит до 2 месяцев) и отсутствием необходимого оборудования (аппараты УЗИ и ФГДС имеются далеко не у каждой больницы). В совокупности эти проблемы делают выездную помощь частной клиники очень востребованной.

Правовой основой для такой деятельности являлся приказ Минздравсоцразвития от 15.05.2012 № 543н, который регулировал работу мобильных медицинских бригад, позволяя им оказывать медицинскую помощь без дополнительного лицензирования мест выезда. 

Проверка Росздравнадзора и представление прокурора

В 2018 году отношения между клиникой и органами здравоохранения резко ухудшились, итогом чего стала внеплановая проверка Росздравнадзора, имеющая своей целью привлечь клинику к административной ответственности за осуществление медицинской деятельности вне адресов лицензирования. Также, параллельно в одном из районов края провела проверку прокуратура, итогом которой стало представление, которым было установлено нарушение в виде осуществления медицинской деятельности не по адресу лицензии.

В обоих случаях возражения клиники об осуществлении деятельности мобильной бригадой проверяющими органами были проигнорированы.

В арбитражный суд нами были поданы заявления о признании недействительными предписания Росздравнадзора и представления прокуратуры. Через некоторое время в суд поступило заявление от Росздравнадзора о привлечении клиники к административной ответственности по ч.2 ст. 14.1 КОАП РФ.

Таким образом, в производстве арбитражного суда находилось сразу три дела,  определяющим из которых стало рассмотрение вопроса о привлечении к административной ответственности.

На момент начала разбирательств, в нашем активе были: письма Минздрава РФ, положительное решение арбитражного суда Кемеровской области, а затем появилось ещё и решение ВС РФ. Также имелась судебная практика окружных судов, которая однозначно говорила: если помощь относится к первичной медико-санитарной, то бригадам врачей можно ездить без лицензирования.

Нашей основной задачей являлось доказывание законности деятельности клиники и ее невиновности во вменяемом нарушении. Задачей наших противников было публичное наказание клиники и лишение ее законных возможностей осуществления прежней деятельности.

Арбитражный суд Алтайского края. Дело о привлечении к административной ответственности по ч.2 ст. 14.1 КОАП РФ 

В первом заседании стала абсолютно ясна позиция Росздравнадзора. Она заключалась в игнорировании правил русского языка, где союз “в том числе” трактовался как “исключительно”. Это выражалось в том, что норма:Мобильная медицинская бригада организуется в структуре медицинской организации (ее структурного подразделения), оказывающей первичную медико-санитарную помощь, для оказания первичной медико-санитарной помощью населения, в том числе жителей населенных пунктов с преимущественным проживанием лиц старше трудоспособного возраста либо расположенных на значительном удалении от медицинской организации и (или) имеющих плохую транспортную доступность с учетом климато-географических условийпо мнению наших правоприменителей, означала возможность оказывать медицинскую помощь только жителям населенных пунктов, перечисленных в этой норме, а во все остальные места бригада ездить не имела права. Судя по задаваемым вопросам, эта позиция нашла понимание у суда.

Для того, чтобы не допустить негативного развития событий в этом направлении, помимо основных доводов о законности деятельности, нами было представлено лингвистическое заключение, где специалисты-филологи, разъяснили значение союза “в том числе”.

Также был представлен очень интересный документ под названием “Протокольное решение”, согласно которому в 2013 году руководители краевого Минздрава и Росздравнадзора совместно с федеральными инспектором признавали выездную медицинскую деятельность клиники соответствующей приказу Минздравсоцразвития № 543н. Ссылаясь на правовую позицию КС РФ в постановлении от 28.11.2017 № 34-П, мы заявляли о недопустимости негативных последствий для невластного субъекта, если правовая позиция государственных органов по определенному вопросу изменилась в сравнении с предыдущими разъяснениями.

Надо сказать, что последний документ произвел на суд определенный эффект, ещё и представитель Росздравнадзора не смог пояснить как этот документ появился и почему он не был отменен. 

Затем, как гром среди ясного неба, вышло постановление КС РФ от 15.01.2019 № 3-П, в котором разъяснялось, что срок давности по ст. 14.1 КОАП РФ составляет 3 месяца, а не 1 год, как раньше. После чего суд принял решение об отказе в удовлетворении заявления Росздравнадзора.

Виновность лица после истечении срока давности. Выводы арбитражных судов 

В решении суда было указано, что несмотря на истечение срока давности, юридическое лицо виновно во вменяемом правонарушении. Однако это неправильно, ведь еще в 2005 году в Пленуме ВС РФ № 5 было разъяснено, что в этом случае:не могут содержаться выводы юрисдикционного органа о виновности лица, в отношении которого был составлен протокол об административном правонарушении… судья, с учетом положений ст. 1.5 КОАП РФ о презумпции невиновности, обязан вынести решение об изменении постановления, исключив из него указание на вину этого лиц

Тем не менее,  апелляционная и кассационная жалобы с требованием исключить выводы о виновности из мотивировочной части результатов не принесли. Апелляция просто переписала решение первой инстанции, а судья ВС РФ, отказывая в передаче дела, указал, что:поскольку отказ судов в привлечении общества к ответственности, по сути, совпадает с тем правовым результатом, которого добивалось общество, возражая на доводы административного органа, в жалобе не указано, чем в рассматриваемом случае нарушены права общества и какой защите они подлежат

То есть, судья ВС РФ был очень удивлен нашим желанием добиваться невиновности, ведь к ответственности мы не привлечены, что же еще надо?

После опубликования мотивировочной части определения ВС РФ по первому делу, были быстро рассмотрены остальные дела. Если решение об отказе в признании недействительным предписания Росздравнадзора было переписано из первого дела, то с делом об оспаривании представления прокурора вышло интереснее. 

Рассмотрение арбитражными судами дела об оспаривании представления прокурора

В суде прокуратура, обосновывая законность своего представления, указала, что мобильная бригада клиники не была оснащена специальным транспортом, а значит выезжать не имела права. Такая правовая позиция была основана на постановлении Правительства Алтайского края от 08.11.2017 № 397 и нам необходимо было на это реагировать.

Действующим тогда законодательством была установлена перекрестная (совпадающая) компетенция органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по этому вопросу.

Так, пунктом 6 приложения № 8 к приказу Минздравсоцразвития РФ № 543н установлена:возможность оказания выездной медицинской помощи на различных транспортных средствах” (любых)Одновременно из пунктов 2, 5 раздела 2 постановления Правительства Алтайского края № 397 следовало, что:такая помощь оказывается исключительно с использованием специальных транспортных средств – медицинских мобильных комплексов, зарегистрированных в установленном порядкеВ связи с чем, суду необходимо было определить, какая из приведенных норм с точки зрения административной компетенции каждого из перечисленных административных органов имеет приоритет.

Мы подготовили правовую позицию, подкрепив её научно-правовым заключением кандидата юридических наук, доцента, руководителя кафедры административного права УрГЮУ Хазанова С.Д., и просили суд применить норму права, имеющую большую юридическую силу (ст. 13 АПК РФ). Если коротко, то:Исходя из  п. «ж» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, Минздрав РФ и Правительство Алтайского края в области здравоохранения составляют единую систему исполнительной власти. А значит вышестоящий руководитель, которым является Минздрав РФ, регулирует поведение нижестоящего, т.е. Правительства Алтайского края, если иное не установлено законом. Иными словами, так или иначе, в рассматриваемых отношениях приказ Минздравсоцразвития был принят вышестоящим (по отношению к Правительству Алтайского края) административным органом. В этом случае коллизия между правовым регулированием, осуществляемым ими, может быть решена без оценки изданных ими правовых актов, простым применением акта, содержащего аналогичные или сходные нормы, в пользу вышестоящего административного органа.

Но суд не пожелал разбираться в этих тонкостях, данные доводы сторон не исследовал и отказал нам, взяв за основу мотивировку из решения по первому делу. Тоже самое сделала и апелляция. А вот Арбитражный суд Западно-Сибирского округа достаточно внимательно изучил дело и в целом с нашими доводами был согласен, но свое отказное постановление  обосновал тем, что должно было применяться постановление Правительства Алтайского края. Судья ВС РФ, наши доводы о неприменении данной нормы проигнорировал.

Итоги

Подводя итог, хочется сказать, что в этом деле главная сложность заключалась в работе с судом. Наши ключевые доводы в судебных актах не опровергались, а попросту игнорировались. Это дело хорошо показывает, как могут трактоваться и применяться, на первый взгляд, очевидные нормы права и как важно уметь защищаться до последнего в таком долгоиграющем процессе.

Несмотря на формальный проигрыш, нам все-таки удалось сорвать планы противника устроить показательную порку, ставшей неугодной, клинике, а длительность рассмотрения оставшихся дел привела к тому, что к моменту окончания разбирательств,  поменялся кадровый состав в органах здравоохранения и о клинике просто все забыли. К тому же, с 2019 года было изменено федеральное законодательство и использование специального транспорта стало обязательным.

Хорошую поддержку в работе мне оказал юрист Денис Александрович Каримов, за что ему благодарность.