Найти юриста / адвоката / эксперта
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях является одним из самых изменяемых нормативных актов. Основные изменения регулярно происходят в сторону ужесточения ответственности и снижения объёма возможностей защиты.
Ужесточение законодательства об административных правонарушениях за нарушение правил дорожного движения и практика его применения не оказывают существенного влияния на снижение количества дорожно-транспортных происшествий.
Зато оказывают существенное влияние на увеличение общего уровня коррупции, частоты коррупционных проявлений, нарушения прав и законных интересов граждан. Всё это происходит на фоне сформировавшегося за последние годы общего крайне негативного правоприменения.
Впервые в настоящем исследовательском проекте в контексте правоприменения проведены прикладные исследования ряда основных законоположений КоАП РФ. По результатам проведённого исследования предложены законодательные изменения КоАП, направленные на снижение уровня коррупции и повышение защиты прав граждан.
Цели, задачи и результаты исследования.
Доказать следующие обстоятельства и внести соответствующие изменения.
Позиция по вопросам необходимости учреждения в России административных судов и их компетенции основана на мнениях видных ученых-юристов M. В. Баглая, Н. Г. Салищевой, Н. Ю. Хаманевой, Ю. Н. Старилова, Ф. Люшера, А. Ю. Якимова, а также Председателя Верховного суда РФ В. М. Лебедева.
Кризис правоприменения – прогресс коррупции.
Правопримение России находится в системном кризисе. Правоприменительная практика КоАП РФ, свидетельствует о том, что любое, даже минимальное увеличение сумм штрафов, появление «лишенческих» статей и новых мер обеспечения, приводит лишь к многократному увеличению взяток, совершенствованию бюрократизации в системе ГИБДД МВД и как следствие, – общему увеличению коррупционности.
Со стороны органов власти не ведётся мониторинг эффективности правоприменительной практики. Вместо этого, для отчетности и статистики государство в лице МВД фиксирует лишь количество возбужденных дел.
Появление новых мер обеспечения (задержание транспортных средств, регистрационных номерных знаков, арест товаров и вещей) по делам, предусматривающим административный штраф, увеличивают суммы взяток от 4 до 10 раз от размера административного штрафа.
Ну а, как известно, сумма взятки за не составление протокола по делам, влекущим лишение права управления транспортным средством (выезд на встречку, управление в состоянии опьянения и т. д.), составляет от 30 до 100 тысяч рублей.
К примеру, по результатам наблюдений членов Московского отделения ФАР за деятельностью инспекторов 3 БП ДПС ГИБДД ЦАО г. Москвы, из 20-ти задержанных автовладельцев по подозрению в нарушении ПДД протоколы об административных правонарушениях в среднем составлялись лишь в отношении 2-х лиц(1).
В этом нет ничего сверхъестественного. На заседании совета при Президенте РФ по противодействию коррупции Председатель Следственного комитета России А. И. Бастрыкин заявил, что среди чиновников по показателю коррупции лидируют органы внутренних дел (2).
По результатам исследований, проведённых Центром антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» следует, что уровень коррупции в период с 2007 по 2010 г.г. значительно вырос. В 2010 году Россия заняла 154 место (из исследованных 178 стран мира). В пресс-релизе Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р», утверждалось: «… никаких кардинальных изменений не произошло. С коррупцией в нашей стране всё как было плохо, так и осталось»(3).
Отметим, что увеличение объёмов коррупции растёт не только пропорционально увеличению суммы взяток, но и частоте дачи взяток. Результаты исследований ВЦОМ показывают, что в период с 2006 по 2010 г.г., автовладельцы стали чаще, чем обычно, давать взятки инспекторам ДПС (4).
При этом стоит учесть существование уровня латентной бытовой коррупции, который, как правило, превышает официальные показатели в несколько раз.
Между тем, увеличение уровня коррупции сопряжено с увеличением количества различных злоупотреблений со стороны должностных лиц, что находится в причинной связи с ухудшением правоприменения.
По мнению министра юстиции РФ А. В. Коновалова законодательство несовершенно, а ситуация в сфере правоприменения в 2011 году стала «ещё хуже», и особо выдел как негативный фактор избирательность в применении норм права (5).
Большинство опрошенных нами респондентов, в том числе лиц, имеющих высшее юридическое образование, а также опыт судебной и правоприменительной деятельности, подтвердили, что давали взятки инспекторам ДПС. В основном, свои мотивы респонденты обосновывали тем, что судьи даже при полной невиновности граждан выносят исключительно обвинительные постановления (6).
Увеличению уровня коррупции, а также различных злоупотреблений и нарушений прав граждан способствует организационно-правовой аспект деятельности органов внутренних дел и судов общей юрисдикции.
Исходя из положений приказа МВД РФ № 25 от 19.01.2010 г. «О вопросах оценки деятельности органов внутренних дел РФ», в котором сохраняется правило, согласно которому полицейские подразделения не могут снизить количество привлеченных к ответственности лиц по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, если хотят получить положительную оценку своей деятельности.
Обращение с жалобой к руководству отдела ГИБДД, инспектор которого составил протокол (вынес постановление), означает лишнюю потерю времени и само по себе малоэффективно. В системе ГИБДД существуют свои обычаи. Для имитации служебной деятельности вышестоящее руководство наоборот заинтересовано в большем количестве составленных протоколов и вынесенных постановлений (7).
Если, например, командир батальона наказывает своего подчинённого сотрудника, то считается, что в этом есть часть его вины, недостатки в процессе исполнения своих прямых обязанностей. Чтобы не портить показатели служебной деятельности, руководство отдела ГИБДД, инспектор которого нарушил закон, ограничивается в лучшем случае лишь формальной беседой с ним, но реально он остаётся безнаказанным, а, как известно, безнаказанность порождает беззаконие. Кроме того, принятое инспектором ДПС решение в отношении водителя остается в силе (8).
Поэтому часто, руководствуясь вышеуказанным приказом и пользуясь бездействием вышестоящего руководства, должностные лица могут фабриковать любые дела, пусть даже такая фабрикация явно не профессиональная и очевидная для всех.
Творящийся произвол отдельных чиновников из правоохранительных органов достиг таких невиданных размеров, что реально угрожает безопасности личности, общества и государства.
Стоит отметить, что законность в деятельности сотрудников полиции по некоторым параметрам, приказом МВД РФ № 25 от 19.01.2010 г. «О вопросах оценки деятельности органов внутренних дел РФ», оценивается отрицательно.
Увеличению объёмов коррупции способствует укоренившаяся не основанная на законе правоприменительная судебная и административная практика. В настоящее время конечное формирование правоприменительной практики замыкается на президиумах региональных судов. Президиумы региональных судов формируют правоприменительную практику для региональных судей, специализирующихся на рассмотрении дел об административных правонарушениях. Часто при пересмотре обжалуемых постановлений и решений судьи президиумов региональных судов оставляют в силе не основанные на законе обвинительные постановления и решения нижестоящих судебных инстанций.
Правоприменительная практика свидетельствует о том, что не основанные на законе надзорные постановления в дальнейшем ориентирует судей страны на вынесение обвинительных неправосудных актов. Впоследствии это порождает гигантские объёмы коррупции в деятельности ГИБДД и судов (9).
Существует еще одно актуальное мнение. Судебная власть боится исправлять свои ошибки и, вынося обвинительные акты, лишь узаконивает произвол ГИБДД (10).
Из независимого доклада всероссийской антикоррупционной общественной приемной Чистые руки «Россия: Коррупция в судах» следует, что коррупция в судах носит масштабный характер, и фактически подорвала доверие к российскому правосудию, нанесла непоправимый вред авторитету российской государственности. Деятельность судей напоминает деятельность менеджмента коммерческой фирмы, что приводит к масштабным нарушениям прав и свобод граждан, на охране которых, в первую очередь, должна стоять судебная власть (11).
Вступление незаконного судебного акта в законную силу имеет для состояния законности обратные негативные последствия. Вступившие в законную силу судебные постановления (решения) имеют силу закона и с точки зрения единообразия судебной практики, дают основания остальным судьям и должностным лицам органов исполнительной власти ориентироваться на правовую позицию, выраженную в ранее вынесенных судебных актах. Этим обстоятельством пользуются недобросовестные судьи (12).
Исследователи отмечают, что судебная власть слилась с исполнительной властью, и обслуживает ее интересы (13).
Динамика законодательных изменений, создающих условия для злоупотреблений и коррупции.
Начнем с 2007 года. Правовой позицией Конституционного суда РФ, изложенной в определении от 29 мая 2007 года N 346-О-О, установлено, что должностное лицо, составившее административный протокол может быть опрошено в качестве свидетеля. В итоге должностное лицо стало обладать сразу двумя полномочиями: административного преследователя и свидетеля-обвинителя. С 11 августа 2007 года и по настоящее время, законодательство об административных правонарушениях продолжает существенно ужесточатся.
Федеральным законом от 17.07.2009 N 160-ФЗ установил ч. 5 ст. 30.9. КоАП наделил правом должностных лиц обжаловать решения судов на вынесенные ими же постановления.
Не останавливаясь на достигнутом, Федеральным законом от 23.07.2010 N 171-ФЗ законодатель ввел ч. 1.1. ст. 30.1. КоАП наделив правом должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении обжаловать вынесенное судьей постановление.
В обоих рассматриваемых случаях должностные лица составившие протокол и вынесшие постановления наделены правом обжалования лишь судебных актов, а не административных, т. е., вынесенных их коллегами. Неизвестно, почему законодатель так избирательно наделил должностных лиц правом обжалования исключительно судебных постановлений? Разве постановления их коллег – акты второго сорта?
Кроме того, должностные лица составившие протокол и вынесшие постановление не являются участниками по делу об административном правонарушении, перечень которых перечислен в статьях 25.1. – 25.11. КоАП.
Перечень лиц, имеющих право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении, указан в статьях 25.1 – 25.5. КоАП и установлен ч. 1 ст. 30.1. КоАП РФ.
Лица, имеющие право на обжалование постановлений и решений, являются активными участниками производства. Остальные лица, указанные в статьях 25.6 – 25.10., таковыми не являются в виду отсутствия у них активных процессуальных прав.
Таким образом, на практике должностное лицо составившее протокол выступает в четырех качествах:
В итоге, активный субъект административного преследования – должностное лицо, при обжаловании постановления судьи одновременно осуществляет несвойственные ему правомочия по поддержанию в своей жалобе доводов обвинения, обвинителя и свидетеля.
Отметим, что при участии в судебном разбирательстве, должностное лицо не наделено правом, заявлять ходатайства и отводы. Тем не менее, правоприменительная практика свидетельствует о том, что показания-доказательства свидетеля – должностного лица почти всегда по немотивированным причинам признаются судьями и должностными лицами «достовернее» доводов изложенных в объяснении, ходатайствах и жалобе лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении и его защитника. В связи с чем, реализация прав лица, в отношении которого возбуждено дело по заявлению им ходатайств и отводов, дачи объяснений в части принятия по ним решений ограничивается усмотрением судьи.
Таким образом, из-за возникшей процессуальной дисфункции, в контексте правоприменительной практики должностное лицо получило значительно больше возможностей для обвинения, нежели лицо, привлекаемое к административной ответственности для защиты своих прав.
Федеральным законом от 23.07.2010 N 175-ФЗ, ликвидирована норма – ч. 4 ст. 29.4. КоАП РФ наделявшая правом рассмотрения дел по месту учета транспортного средства.
Этим же законом введена другая норма – ч. 5 ст. 29.4. КоАП. Согласно данной норме, дело предусмотренное главой 12 настоящего Кодекса и зафиксированное с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, рассматривается по месту нахождения органа, в который поступили соответствующие материалы.
21 апреля 2011 введен в действие Федеральный закон N 71-ФЗ, которым срок давности исполнения постановления о назначении административного наказания увеличен с одного года до двух лет (часть 1 статьи 31.9 КоАП РФ). Также с одного года до двух лет увеличен срок предъявления постановления о назначении административного наказания к исполнению (часть 7 статьи 21 ФЗ «Об исполнительном производстве»).
И в этом случае не ясна логика законодателя. Год – вполне оправданный срок для исполнения любого документа и увеличивать его в целых два раза абсолютно бессмысленно. Очевидно, что увеличенный с одного года до двух лет не повлияет на качество исполнения постановлений. Прежде чем увеличивать срок исполнения данных документов, законодатель обязан проанализировать причины их неисполнения. Судя по всему, лоббируя данные изменения, законодатель руководствовался не реальной, а ложной правоприменительной практикой. Реальная практика свидетельствует, что неисполнение исполнительных документов вызвано бездействием чиновников, либо их непрофессионализмом и иных причин здесь нет. Поэтому, если б законодатель хотел добиться реальной эффективности, то в первую очередь он бы законодательно установил четкие процедуры исполнения исполнительных документов и жесткие меры ответственности для ответственных за это чиновников. Закон нужно конструировать так, чтобы впоследствии он повышал эффективность деятельности чиновников, а не развращал их (14).
Негативное правоприменение – условие для злоупотреблений.
Правоприменительная практика КоАП РФ показывает, что нормы, связанные с защитой личности, охраной прав и свобод человека и гражданина, здоровья граждан (ст. 1.2.), принципом равенства перед законом (ст. 1.4.), презумпцией невиновности (ст. 1.5.), назначением административного наказания и применением мер обеспечения производства на основаниях и в порядке, установленных законом (ч. 1 ст. 1.6.), всесторонним, полным, объективным и своевременным выяснением обстоятельств каждого дела, разрешением его в соответствии с законом, а также выявлением причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 24.1.), внесением соответствующим должностным лицам представлений о принятии мер по устранению указанных причин и условий (ч. 1 ст. 29.13. КоАП РФ) являются иллюзорными.
Регулярно дела об административных правонарушениях возбуждаются без наличия на то законных оснований, либо в ходе возбуждения данных дел, действия лиц, привлекаемых к ответственности, квалифицируются по более жесткой и неприменимой статье КоАП РФ. Причем, осуществляющие административное преследование должностные лица квалифицируют действия лиц, привлекаемых к ответственности, по более жесткой и неприменимой статье сопряженной с применением различных мер обеспечения.
Таким образом, существенное снижение объёма прав лиц привлекаемых к административной ответственности произошло как в законодательном, так и в правоприменительном аспектах.
Ужесточение административной ответственности за нарушение ПДД не влияет на снижение ДТП.
ДТП, погибло, ранено, всего (по годам)
ДТП, погибло, ранено, всего (по месяцам)
Исходя из статистики ДОБДД МВД РФ, регулярные ужесточения административной ответственности за нарушение ПДД не приводят к снижению количества дорожно-транспортных происшествий (15). Несмотря на практически ежемесячное ужесточение административных наказаний в сфере БДД за последние девять лет количество ДТП регулярно росло и принимаемые государством меры не прогнозируют спада данного негативного явления.
Если ужесточение административных санкций и мер обеспечения, кроме увеличения объёмов коррупции и нарушений прав граждан не приводит к поставленным законодателем целям, значит, санкционируя поправки, законодатель руководствовался иными целями, нужными только ему и заинтересованным лицам.
За девять лет существования КоАП РФ, поправки в данный документ вносились 181 раз, причем не только законодателем, но и дважды Конституционным судом РФ, а нормы права добавлялись, отменялись и изменялись более 1600 раз. Больше всего претерпела изменений 12 Глава Кодекса.
Между тем, такое частое изменение законодательства имеет множество негативных последствий. После того, как новая норма права вводится в действие, начинает создаваться практика ее применения. Отметим, что для реализации федеральных законов, необходимо подготовить соответствующие постановления Правительства РФ, ведомственные приказы, иногда и акты региональных органов власти.
Такая деятельность вводит в смуту как граждан, которым адресован закон, так должностных лиц, ответственных за его исполнение. На этой почве возникают различные толкования, которые вначале правоприменения закона истолковываются должностными лицами не в пользу граждан.
Часто после вступления в силу поправок, действия водителя квалифицировались по новым, более жестким и неприменимым в конкретной ситуации нормам КоАП РФ. При этом нормы КоАП РФ, по которым действия водителей квалифицировались до вступления в силу поправок, оставались без изменения. Причем, такая ситуация продолжалась до тех пор, пока Верховный суд РФ не давал разъяснений по вопросам судебной практики.
Рассмотрим один из случаев, когда измененную в сторону ужесточения и абсолютно несвязанную с конкретным правоотношением норму, в нарушение ч. 5 ст. 4.1. КоАП РФ инспектора ДПС квалифицировали действия водителей, как по измененной норме, так и по действующей.
Федеральным законом от 22 июля 2005 года № 120-ФЗ в абзаце втором части 2 статьи 12.2. КоАП РФ слова «одной второй минимального размера оплаты труда» были заменены словами «двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда или лишение права управления транспортными средствами на срок от одного до трех месяцев».
В этой связи 16 августа 2005 года, Заместитель начальника УГИБДД ГУВД г. Москвы полковник милиции В.П. Томчак разослал телеграмму руководителям подразделений ГИБДД, которой обязал всех столичных инспекторов ДПС в случае несвоевременной постановки на учет транспортного средства, возбуждать в отношении водителей дела по двум статьям КоАП РФ – 12.1 и 12.2(16). Судебная власть стала на сторону ГИБДД и суды Москвы стали подтверждать «правомерность» квалификации действий водителей по 2 статьям КоАП.
В ответе на вопрос 10 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за 1 квартал 2006 года (утв. постановлением Президиума ВС РФ от 7 и 14 июня 2006 г.) было разъяснено, что в случае управления автомобилем с просроченными регистрационными знаками «ТРАНЗИТ» водитель может быть привлечен к административной ответственности по ст. 12.1 КоАП РФ.
После данного разъяснения Верховного суда РФ Заместителю начальника УГИБДД ГУВД г. Москвы полковнику милиции В.П. Томчаку пришлось отменить собственную телеграмму и направить новую.
Итого, целых 11 месяцев, действия автовладельцев по управлению ТС с просроченными транзитами в нарушение ч. 5 ст. 4.1. КоАП РФ квалифицировались одновременно по двум статьям, одна из которых ч. 2 ст. 12.2, вообще не применима к данным правоотношениям. За данное злоупотребление никто из инспекторов ДПС не был привлечен к ответственности. Руководство УГИБДД ГУВД г. Москвы даже не удосужилось извиниться перед автовладельцами. Государство не приняло абсолютно никаких мер по реабилитации автовладельцев.
По данным пресс службы Мосгорсуда за первые шесть месяцев 2010 года в суды поступило 26700 дел о выезде водителей на встречную полосу и превышении скоростного режима движения(17). По количеству это больше чем арбитражных, гражданских и уголовных дел за аналогичный период.
Поэтому ужесточение административной ответственности за нарушение ПДД не только бесполезно, но и общественно опасно, так как неизбежно сопряжено со значительным увеличением уровня коррупции, различными злоупотреблениями должностных лиц, связанными с нарушением прав и законных интересов участников дорожного движения.
Совмещение судьей функций обвинения, отсутствие состязательности и административно-процессуального законодательства препятствует объективному рассмотрению дел
В своих ежегодных докладах за 2008 – 2010 годы Уполномоченный по правам человека в РФ Владимир Лукин неоднократно указывал о необходимости обеспечения состязательности в административном процессе. Ситуация с правами человека в сфере административно – юрисдикционных правоотношений весьма ухудшилась и превратилась в некое подобие репрессивного механизма «конвейерного» типа. По-прежнему ощущается обвинительный уклон судей, вызванный отсутствием в заседании представителя обвинения. Никуда не исчезло и процессуальное неравенство сторон, когда не только показания, но и мнение не участвующей в процессе стороны обвинения учитывается в качестве доказательств по делу. В итоге одного субъективного «желания» правоохранительных органов зачастую оказывается достаточно для привлечения человека к административной ответственности (18).
Исследуя законоположения, ныне действующего КоАП РФ, обуславливаются следующие выводы:
1) При рассмотрении дел об административных правонарушениях в отношении граждан России (физических лиц) из-за отсутствия процессуального законодательства суды испытывают невосполнимый недостаток процессуальной юрисдикции. Для граждан России (физических лиц) отсутствует процессуальный порядок рассмотрения дел о малозначительных преступлениях (административных правонарушениях).
Данная правовая проблема обуславливается отсутствием для физических лиц (граждан) административно-процессуального судопроизводства. В отличие от физических лиц (граждан), для юридических лиц и граждан-предпринимателей такой вид судопроизводства установлен арбитражно-процессуальном кодексом РФ (АПК).
В КоАП РФ отсутствуют такие фундаментальные для судебного процессуального законодательства термины как: «Правосудие, Судопроизводство, Стороны, Процессуальный порядок рассмотрения дел».
Поэтому КоАП является не «судебным процессуальным законодательством», а «законодательством об административных правонарушениях».
В связи с чем, порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях установлен не судебно-процессуальный, обладающий признаками: состязательности сторон по доказыванию в совершении правонарушения, справедливости, независимости, беспристрастности, рабочей презумпции невиновности, эффективностью правовой защиты – соответствующий ст. 8 и 29 Всеобщей декларации прав человека, ст. 2 и 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 6 и 13 Конвенции, ч. 2 и 3 ст. 118, ч. 1 ст. 120, ч. 3 ст. 123 Конституции РФ, а административный, обладающий императивными признаками волеизъявлений властвующего субъекта (органа исполнительной власти).
2) Нормы Глав 29 и 30 КоАП РФ, регламентирующие рассмотрение дел и пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (за исключением судебного надзорного производства), фактически наделили судей и должностных лиц, по рассмотрению дел равной компетенцией. В статьях 29.1, 29.2, 29.3, 29.4, 29.6, 29.9, – 29.13 и 30.2, – 30.6, КоАП РФ термины «судья» и «должностное лицо» отождествляются в единой смысловой связке. Это значит, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях судья и должностное лицо обладают одинаковыми объёмами полномочий.
Исключение состоит лишь в том, что должностное лицо не вправе рассматривать дела, исключительная ответственность по которым предусмотрена в виде лишения права управления ТС; конфискации товаров и вещей; административного выдворения за пределы РФ; административного приостановления деятельности или дисквалификацию лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы; должности государственной гражданской службы субъекта РФ; должности муниципальной службы.
3) В действующем КоАП РФ отсутствует сторона, на которую законом возложены функции обвинения. Данное обстоятельство вынуждает судью действовать не в качестве независимого арбитра стоящего над сторонами, а подменять должностное лицо, осуществляющее административное преследование. Действуя, таким образом, судья от имени государства продолжает поддерживать выдвинутую должностным лицом обвинительно – карательную линию.
По нашему мнению, это также является нарушением прав (физических лиц) граждан России закрепленных в ч. 1 ст. 46 Конституции РФ и корреспондирующих ей положений международно-правовых актов, в частности статей 8 и 29 Всеобщей декларации прав человека, статей 2 и 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также статей 6 и 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Такое положение в конечном итоге является одной из причин вынесения заведомо неправосудных постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Данная позиция обосновывается следующими аргументами:
Правовыми позициями Европейского суда по правам человека установлено, что ст. 6 Конвенции распространяется не только на лиц, которым предъявлено уголовное обвинение в рамках национального уголовного законодательства, но и на лиц, которым предъявлено иное обвинение, которое по своей сложности и последствиям (жесткости санкции) является сопоставимым с уголовным (см., например, пункт 47 постановления от 24 февраля 1994 г. по делу Bendenoun v France (жалоба No. 12547/86); пункт 85 постановления от 8 июня 1976 г. по делу Engel and others v Netherlands (жалобы No. 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72).
В деле Лутц (Lutz) против Федеративной Республики Германии Европейский суд по правам человека выразил следующую позицию: «Преследования и наказания за незначительные правонарушения в административном порядке не противоречат Конвенции, при условии, что заинтересованные лица могут обжаловать вынесенное против них решение в Суд, где действуют гарантии, предусмотренные статьей 6».
На этом основании Европейский суд по правам человека в правоприменительной практике с учетом природы публичного (государственного) обвинения дел об административных правонарушениях приравнивает их к уголовным делам, со всеми гарантиями для лиц, привлекаемых к уголовной ответственности.
Соответственно лицо, привлекаемое к административной ответственности имеет право на гарантии, предусмотренные ст. 6 Конвенции.
В соответствии с ч. 1 ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Из этой конституционной нормы и корреспондирующих ей положений международно-правовых актов, в частности статей 8 и 29 Всеобщей декларации прав человека, статей 2 и 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, следует, что государство обязано обеспечить осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной, полной и эффективной. Гарантиями обеспечения этого права являются не только требования независимости и беспристрастности суда, но и состязательность, а также равноправие сторон.
Конституция РФ устанавливает, что государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10), а правосудие осуществляется только судом (статья 118, часть 1). Указанные положения в сочетании с закрепленным в статье 123 (часть 3) Конституции РФ принципом состязательности и равноправия сторон в судопроизводстве не допускают возложения на суд каких бы то ни было функций, не совместимых с его прерогативами по осуществлению правосудия.
В ч. 1 ст. 6 Конвенции закреплено: «Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона».
Из этого принципа в совокупности с принципом состязательности, закрепленным в основном законе страны (статья 123, часть 3, Конституции РФ) следует, что суд вправе устанавливать виновность гражданина лишь при условии, если ее доказывают лица, осуществляющие административное преследование.
Конституционный суд РФ в Постановлениях от 20 апреля 1999 года и от 14 января 2000 года указал, что «Возложение же на суд обязанности в той или иной форме подменять деятельность этих органов и лиц по осуществлению функции обвинения не согласуется с предписанием статьи 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации и препятствует независимому и беспристрастному осуществлению правосудия судом, как того требуют статья 120 (часть 1) Конституции Российской Федерации, а также нормы ратифицированных Российской Федерацией международных договоров (статья 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и статья 14 Международного пакта о гражданских и политических правах)».
И вот пример того, как Конституционный суд РФ отошел от своих фундаментальных позиций.
В Определении от 24 июня 2008 г. N 330-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования «Город Новодвинск» (мэрии) на нарушение конституционных прав и свобод частями 1 и 2 статьи 29.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» Конституционный суд РФ отметил: «Что касается доказывания вины лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, то, вопреки утверждению заявителя, из оспариваемых положений не следует, что бремя такого доказывания возлагается ими на судью, рассматривающего дело об административном правонарушении». Это всего лишь ответ на первую часть вопроса заявителя.
В Определении от 24 июня 2008 г. N 330-О-О Конституционный суд РФ стыдливо умолчал о том: кто именно должен доказывать виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, если до вступления обвинительного постановления в законную силу данное лицо согласно ч. 2 ст. 1.5. КоАП считается невиновным? Поэтому данную позицию Конституционного суда РФ нельзя признать обоснованной. Ответ на вторую часть вопроса очевиден.
Если нет субъекта поддерживающего обвинение от имени государства, значит, только к рассматривающему дело судье – представителю государственной власти на основании собранных по делу доказательств должностным лицом переходит функция обвинения.
Фактически функция обвинения возлагается на судью, который руководствуясь судебным административным усмотрением, заложенным в нормах КоАП РФ, осуществляет сбор доказательств обвинения в силу отсутствия участника по делу, поддерживающего обвинение. Стоит отметить, что осуществление судьей административного преследования препятствует реализации функций по обеспечению прав лица привлекаемого к административной ответственности. Осуществляя защиту своих прав и законных интересов, лицо в отношении которого ведется производство по делу, вынуждено оспаривать показания-доказательства свидетеля – должностного лица и (или) о своей невиновности спорить с судьей, а не со стороной обвинения.
Между тем, судья, обвиняя данное лицо, не оценивает по существу все аргументы, представленные им в ходе рассмотрения дела, и юридически лишен возможности обеспечения лицу, привлекаемому к административной ответственности равных процессуальных прав со стороною обвинения.
Если государство наделило должностных лиц правом возбуждения дел, то оно должно обеспечить им поддержку дальнейшего обвинения. Иначе все процедуры административного преследования лишены смысла.
Таким образом, мировой судья, а, равно как и остальные судьи судов общей юрисдикции, РФ инициируя продолжение деятельности административного государственного органа по поддержанию обвинения, по сути, выполняют не свойственные им обвинительные функции.
Разве могут судьи рассматривающие дела об административных правонарушениях быть объективными, независимыми и беспристрастными, если они выполняет функции обвинения? Думается, что ответ на данный вопрос очевиден.
В результате лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении невозможно реализовать право, закрепленное в статьях 6 и 13 Конвенции на справедливое судебное разбирательство.
Необходимость учреждения в России федеральных административных судов по осуществлению административного судопроизводства основывается на ст. 118 и 126 Конституции РФ, согласно которым правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства.
А. Ю. Якимов считает, что административное судопроизводство — это рассмотрение судами дел об административных правонарушениях (19).
Солидарен с ним и М. В. Баглай считающий, что в ст. 118 Конституции Российской Федерации закреплено четыре вида судопроизводства, «каждому из которых соответствует свой комплекс установленных процессуальных правил». Для административного судопроизводства эти правила содержатся, с его точки зрения, в Кодексе РФ об административных правонарушениях (20).
По мнению Н. Г. Салищевой и Н. Ю. Хаманевой, «административное судопроизводство должно касаться не только дел об административных правонарушениях, но и дел, относящихся к осуществлению контрольных функций суда в отношении органов исполнительной власти»(21).
Ю. Н. Старилов считает, что государство сегодня не гарантирует в полной мере судебную защиту граждан и юридических лиц от некачественного и незаконного публичного администрирования. В России не обеспечивается судебная защита от неправомерных действий (бездействия) и решений административных органов, так как не создана специальная ветвь правосудия — административное судопроизводство (22).
Председатель Верховного суда РФ В. М. Лебедев убежден, что без административного судопроизводства (самостоятельного, закрепленного в соответствующем кодексе) процедура рассмотрения дел в споре гражданина с властью не будет эффективна (23).
Поэтому на сегодняшний день самым эффективным средством правовой защиты гражданских прав является Гражданский процессуальный кодекс (ГПК РФ), при помощи которого иногда удается гражданам защищать свои права, нарушенные должностными лицами органов власти.
Однако действующее законодательство и сложившаяся правоприменительная практика, не позволяют лицу, привлекаемому к административной ответственности защитить свои права с помощью судебных процессуальных средств защиты, закрепленных в Главах 24 и 25 гражданского процессуального кодекса, а также иных федеральных законов.
Из-за чего, участники производства по делу не вправе использовать иные внутригосударственные средства более эффективной правовой защиты своих прав кроме норм КоАП РФ. При рассмотрении предложенных изменений мы вернемся к подробному исследованию данной проблемы.
Поэтому участники производства по делу лишены права на эффективную защиту своих законных интересов в судебном процессуальном порядке, установленном гражданским процессуальным кодексом РФ.
В итоге, ситуация с правами человека в области дорожного движения остается катастрофической.
Если законодатель почти ежемесячно ужесточает административную ответственность за нарушения ПДД, расширяет перечень случаев применения различных мер обеспечения, вводит нормы, существенно снижающие возможности объективного рассмотрения дел, то при таких обстоятельствах законодателю необходимо пропорционально повышать уровень защищенности прав граждан. Иначе из-за кризиса правоприменения в правоохранительных органах страны, неминуем рост различных должностных злоупотреблений и коррупции.
Исследования правоприменительной деятельности показывают, что судьи судов общей юрисдикции и должностные лица не намерены менять порочную правоприменительную практику. В связи с чем, необходимы фундаментальные изменения в сфере административно-правовой деятельности.
Учитывая сложившуюся ситуацию в целях повышения защиты прав владельцев транспортных средств, снижения уровня коррупции в органах ГИБДД и судах общей юрисдикции, автором данной работы подготовлен проект Федерального закона о внесении изменений в КоАП РФ.
Вступление в силу нового законопроекта позволит обеспечить реальное действие статей 1.2, 1.4, 1.5, ч. 1 ст. 1.6, 24.1, ч. 1 ст. 29.13. КоАП РФ, которые как отмечено выше в настоящее время являются иллюзорными.
Несмотря на то, что ныне действующий КоАП РФ временно останется в действии, вносимые изменения максимально приближены к европейским стандартам в сфере защиты прав человека и основных свобод, основанных на нормах международного права, международной правоприменительной практики, положениях Конституции РФ, правовых позициях Конституционного суда РФ.
Правовое и фактическое обоснование необходимости внесения изменений в действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
До принятия соответствующего процессуального законодательства необходимо в ближайшем будущем внести в КоАП РФ следующие изменения и дополнения:
Существуют мнения о необходимости дополнения положения ч. 2 ст. 25.5. КоАП РФ, изложив данную норму в следующей редакции: «В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо, имеющее высшее юридическое образование». С нашей точки зрения, такое дополнение является нецелесообразным.
Практика показывает, что обычно защиту интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности, оказывают лица, ранее работавшие в транспортной сфере, бывшие работники ГИБДД, юрисконсульты и неравнодушные к творящемуся беззаконию граждане, имеющие активную жизненную позицию.
Некоторые из действующих защитников, не имеют даже высшего профессионального образования, зато почти в совершенстве владеют нормами действующего законодательства и практикой его применения.
Стоит отметить, что в адвокатской среде имеется небольшое количество адвокатов, которые регулярно занимаются защитой прав лиц, привлекаемых к административной ответственности. Часто адвокаты берутся за ведение данных дел время от времени, или например, чтобы оказать помощь своим близким, либо знакомым. Даже в экзаменационных билетах на присвоение статуса адвоката до 2010 года отсутствовали вопросы, касающиеся производства по делу об административном правонарушении в отношении физического лица. Иногда создается впечатление того, что большинство юристов приходят в адвокатские палаты лишь за приобретением статуса адвоката. Но когда заветное адвокатское удостоверение оказывается в кармане, оптимизм по защите прав и законных интересов других лиц быстро исчезает. Чтобы подробнее узнать об этом, достаточно лишь обратиться к дисциплинарной практике адвокатских палат.
Кроме того, множество адвокатов оказываются от защиты лиц привлекаемых к административной ответственности по мотивам сложности законодательства об административных правонарушениях; регулярной предвзятости субъектов правоприменения; выполнения большого объёма юридической работы, связанного с составлениями многочисленных ходатайств, жалоб и отводов; нежелания вступать в конфликты с судьями и должностными лицами; небольших гонораров за оказание юридических услуг.
В этой связи, полагаем, что ч. 2 ст. 25.5. КоАП РФ необходимо оставить без изменения.
Практика ныне действующего КоАП РФ показала, что имеются существенные проблемы, связанные с удостоверением полномочий защитника по допуску к защите интересов лица, привлекаемого к административной ответственности.
Полномочия адвоката удостоверяются ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием. Полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом (ч. 3 ст. 25.5. КоАП РФ).
В абз. 11 ответа на вопрос 12 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за 4 квартал 2008 года (утв. постановлениями Президиума ВС РФ от 4 марта и 25 марта 2009 года) разъяснено. Если лицо, привлекаемое к административной ответственности, устно в судебном заседании заявит ходатайство или предоставит суду письменное заявление о привлечении представителя к участию в деле об административном правонарушении, то такой представитель должен быть допущен к участию в деле об административном правонарушении.
Однако данное разъяснение регламентирует лишь допуск защитника по участию в рассмотрении дела.
Между тем, право лица, привлекаемого к административной ответственности на пользование юридической помощью защитника, возникает с момента возбуждения дела.
Как известно, дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:
Часто, непосредственно при возбуждении дела, у лица, привлекаемого к административной ответственности, отсутствует возможность удостоверить полномочия защитника доверенностью, то есть составить доверенность на защиту интересов в простой письменной форме.
Данное обстоятельство существенно снижает конституционные гарантии лиц, привлекаемых к административной ответственности на получение юридической помощи.
Между тем, из содержания редакции ч. 1 ст. 25.5 КоАП защитник может защищать интересы лишь лица, в отношении которого уже возбуждено дело об административном правонарушении и ведется по нему производство. То есть с момента возбуждения дела об административном правонарушении, установленного в ч. 4 ст. 28.1. КоАП. Отметим, что КоАП не содержит норм об участии защитника на стадии возбуждения дела.
Следует сделать акцент на то, что возбуждение дела об административном правонарушении должностным лицом на месте выявления правонарушения, либо по результатам проведенного административного расследования (рассмотрения проверочных материалов) в кабинете у должностного лица связано с физическим задержанием лица привлекаемого к административной ответственности. Иными словами, на время оформления обвинительных материалов, лицо, привлекаемое к административной ответственности, вынуждено задерживаться для написания объяснений по делу, подписания протоколов и проведения проверок, отраженных в них сведений.
По буквальному смыслу положений, закрепленных в статьях 2, 45 и 48 Конституции Российской Федерации, право на получение юридической помощи адвоката гарантируется каждому лицу, независимо от его формального процессуального статуса, в том числе от признания задержанным и подозреваемым, если управомоченными органами власти в отношении этого лица предприняты меры, которыми реально ограничиваются свобода и личная неприкосновенность, включая свободу передвижения, – удержание официальными властями, принудительный привод или доставление в органы дознания и следствия, содержание в изоляции без каких-либо контактов, а также какие-либо иные действия, существенно ограничивающие свободу и личную неприкосновенность. (Постановление Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 11-П).
Европейское право установило принцип «должной правовой процедуры» применяющийся во всех публичных и частных правоотношениях. Согласно данному принципу: никто не может подвергаться санкциям, затрагивающим его личность, свободу, законные права и интересы, без специальной процедуры, позволяющей заинтересованному лицу знать все, что ставится ему в вину, подготовить и представить доводы в свою защиту (24).
С учетом правоприменительного опыта Европейских стран, вышеприведенных правовых позиций Конституционного суда РФ для повышения уровня защиты конституционных прав граждан и защиты их законных интересов, необходимо в ст. 25.1. КоАП РФ ввести ч. 1.1, изложив будущее законоположение в следующей редакции: «Лицо, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, вправе пользоваться юридической помощью защитника на стадии возбуждения дела об административном правонарушении».
Отметим, что данная норма должна быть введена для повышения защищенности прав и законных интересов физического лица.
При этом после составления соответствующих материалов, лицо, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, обретет правовое положение лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
Как показывает практика, редко кто из должностных лиц разъяснят вслух права, лицам, привлекаемым к административной ответственности, предусмотренные ст. 51 Конституции РФ и ст. 25.1. КоАП РФ и доходчиво объяснят им суть вменяемого правонарушения.
Нередко со стороны должностных лиц на стадии возбуждения дела происходят различные злоупотребления, связанные с фабрикацией доказательств, квалификацией действий привлекаемого лица по более жесткой и неприменимой за вменяемое правонарушение санкции. Иногда со стороны полиции отмечаются случаи рукоприкладства и порчи личного имущества граждан.
Отметим еще раз. Возбуждение дела об административном правонарушении происходит во время составления актов, указанных в ч. 4 ст. 28.1. КоАП РФ.
Именно по этим причинам во время составления данных первичных актов, лицо, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, нуждается в повышенной защите.
Затем, после наделения лица правовым статусом, установленным в ч. 1 ст. 25.1. КоАП, данное лицо вправе реализовывать остальные права, установленные в данной норме.
Отдельное выделение лица, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, в группу участников производства по делу, указанных в статьях 25.1. – 25.5. КоАП РФ является нецелесообразным.
Продолжение здесь.
Ужесточение законодательства об административных правонарушениях за нарушение правил дорожного движения и практика его применения не оказывают существенного влияния на снижение количества дорожно-транспортных происшествий.
Зато оказывают существенное влияние на увеличение общего уровня коррупции, частоты коррупционных проявлений, нарушения прав и законных интересов граждан. Всё это происходит на фоне сформировавшегося за последние годы общего крайне негативного правоприменения.
Впервые в настоящем исследовательском проекте в контексте правоприменения проведены прикладные исследования ряда основных законоположений КоАП РФ. По результатам проведённого исследования предложены законодательные изменения КоАП, направленные на снижение уровня коррупции и повышение защиты прав граждан.
Цели, задачи и результаты исследования.
Доказать следующие обстоятельства и внести соответствующие изменения.
- Ужесточение административных санкций в области дорожного движения не влияет на снижение количества ДТП.
- Ужесточение административных санкций в области дорожного движения приводит лишь к увеличению объёмов коррупции, различным злоупотреблениям и нарушениям прав граждан.
- Обосновать необходимость создания специализированных независимых от исполнительной власти административных судов.
- Обосновать необходимость отмены КоАП РФ и введения соответствующего процессуального законодательства.
- До принятия соответствующего процессуального законодательства обосновать необходимость скорейшего внесения изменений и дополнений в КоАП РФ.
- По результатам исследования подготовлена редакция законопроекта «О внесении изменений в КоАП РФ», обеспечивающая более качественную защиту прав и законных интересов участников дорожного движения.
Позиция по вопросам необходимости учреждения в России административных судов и их компетенции основана на мнениях видных ученых-юристов M. В. Баглая, Н. Г. Салищевой, Н. Ю. Хаманевой, Ю. Н. Старилова, Ф. Люшера, А. Ю. Якимова, а также Председателя Верховного суда РФ В. М. Лебедева.
Кризис правоприменения – прогресс коррупции.
Правопримение России находится в системном кризисе. Правоприменительная практика КоАП РФ, свидетельствует о том, что любое, даже минимальное увеличение сумм штрафов, появление «лишенческих» статей и новых мер обеспечения, приводит лишь к многократному увеличению взяток, совершенствованию бюрократизации в системе ГИБДД МВД и как следствие, – общему увеличению коррупционности.
Со стороны органов власти не ведётся мониторинг эффективности правоприменительной практики. Вместо этого, для отчетности и статистики государство в лице МВД фиксирует лишь количество возбужденных дел.
Появление новых мер обеспечения (задержание транспортных средств, регистрационных номерных знаков, арест товаров и вещей) по делам, предусматривающим административный штраф, увеличивают суммы взяток от 4 до 10 раз от размера административного штрафа.
Ну а, как известно, сумма взятки за не составление протокола по делам, влекущим лишение права управления транспортным средством (выезд на встречку, управление в состоянии опьянения и т. д.), составляет от 30 до 100 тысяч рублей.
К примеру, по результатам наблюдений членов Московского отделения ФАР за деятельностью инспекторов 3 БП ДПС ГИБДД ЦАО г. Москвы, из 20-ти задержанных автовладельцев по подозрению в нарушении ПДД протоколы об административных правонарушениях в среднем составлялись лишь в отношении 2-х лиц(1).
В этом нет ничего сверхъестественного. На заседании совета при Президенте РФ по противодействию коррупции Председатель Следственного комитета России А. И. Бастрыкин заявил, что среди чиновников по показателю коррупции лидируют органы внутренних дел (2).
По результатам исследований, проведённых Центром антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» следует, что уровень коррупции в период с 2007 по 2010 г.г. значительно вырос. В 2010 году Россия заняла 154 место (из исследованных 178 стран мира). В пресс-релизе Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р», утверждалось: «… никаких кардинальных изменений не произошло. С коррупцией в нашей стране всё как было плохо, так и осталось»(3).
Отметим, что увеличение объёмов коррупции растёт не только пропорционально увеличению суммы взяток, но и частоте дачи взяток. Результаты исследований ВЦОМ показывают, что в период с 2006 по 2010 г.г., автовладельцы стали чаще, чем обычно, давать взятки инспекторам ДПС (4).
При этом стоит учесть существование уровня латентной бытовой коррупции, который, как правило, превышает официальные показатели в несколько раз.
Между тем, увеличение уровня коррупции сопряжено с увеличением количества различных злоупотреблений со стороны должностных лиц, что находится в причинной связи с ухудшением правоприменения.
По мнению министра юстиции РФ А. В. Коновалова законодательство несовершенно, а ситуация в сфере правоприменения в 2011 году стала «ещё хуже», и особо выдел как негативный фактор избирательность в применении норм права (5).
Большинство опрошенных нами респондентов, в том числе лиц, имеющих высшее юридическое образование, а также опыт судебной и правоприменительной деятельности, подтвердили, что давали взятки инспекторам ДПС. В основном, свои мотивы респонденты обосновывали тем, что судьи даже при полной невиновности граждан выносят исключительно обвинительные постановления (6).
Увеличению уровня коррупции, а также различных злоупотреблений и нарушений прав граждан способствует организационно-правовой аспект деятельности органов внутренних дел и судов общей юрисдикции.
Исходя из положений приказа МВД РФ № 25 от 19.01.2010 г. «О вопросах оценки деятельности органов внутренних дел РФ», в котором сохраняется правило, согласно которому полицейские подразделения не могут снизить количество привлеченных к ответственности лиц по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, если хотят получить положительную оценку своей деятельности.
Обращение с жалобой к руководству отдела ГИБДД, инспектор которого составил протокол (вынес постановление), означает лишнюю потерю времени и само по себе малоэффективно. В системе ГИБДД существуют свои обычаи. Для имитации служебной деятельности вышестоящее руководство наоборот заинтересовано в большем количестве составленных протоколов и вынесенных постановлений (7).
Если, например, командир батальона наказывает своего подчинённого сотрудника, то считается, что в этом есть часть его вины, недостатки в процессе исполнения своих прямых обязанностей. Чтобы не портить показатели служебной деятельности, руководство отдела ГИБДД, инспектор которого нарушил закон, ограничивается в лучшем случае лишь формальной беседой с ним, но реально он остаётся безнаказанным, а, как известно, безнаказанность порождает беззаконие. Кроме того, принятое инспектором ДПС решение в отношении водителя остается в силе (8).
Поэтому часто, руководствуясь вышеуказанным приказом и пользуясь бездействием вышестоящего руководства, должностные лица могут фабриковать любые дела, пусть даже такая фабрикация явно не профессиональная и очевидная для всех.
Творящийся произвол отдельных чиновников из правоохранительных органов достиг таких невиданных размеров, что реально угрожает безопасности личности, общества и государства.
Стоит отметить, что законность в деятельности сотрудников полиции по некоторым параметрам, приказом МВД РФ № 25 от 19.01.2010 г. «О вопросах оценки деятельности органов внутренних дел РФ», оценивается отрицательно.
Увеличению объёмов коррупции способствует укоренившаяся не основанная на законе правоприменительная судебная и административная практика. В настоящее время конечное формирование правоприменительной практики замыкается на президиумах региональных судов. Президиумы региональных судов формируют правоприменительную практику для региональных судей, специализирующихся на рассмотрении дел об административных правонарушениях. Часто при пересмотре обжалуемых постановлений и решений судьи президиумов региональных судов оставляют в силе не основанные на законе обвинительные постановления и решения нижестоящих судебных инстанций.
Правоприменительная практика свидетельствует о том, что не основанные на законе надзорные постановления в дальнейшем ориентирует судей страны на вынесение обвинительных неправосудных актов. Впоследствии это порождает гигантские объёмы коррупции в деятельности ГИБДД и судов (9).
Существует еще одно актуальное мнение. Судебная власть боится исправлять свои ошибки и, вынося обвинительные акты, лишь узаконивает произвол ГИБДД (10).
Из независимого доклада всероссийской антикоррупционной общественной приемной Чистые руки «Россия: Коррупция в судах» следует, что коррупция в судах носит масштабный характер, и фактически подорвала доверие к российскому правосудию, нанесла непоправимый вред авторитету российской государственности. Деятельность судей напоминает деятельность менеджмента коммерческой фирмы, что приводит к масштабным нарушениям прав и свобод граждан, на охране которых, в первую очередь, должна стоять судебная власть (11).
Вступление незаконного судебного акта в законную силу имеет для состояния законности обратные негативные последствия. Вступившие в законную силу судебные постановления (решения) имеют силу закона и с точки зрения единообразия судебной практики, дают основания остальным судьям и должностным лицам органов исполнительной власти ориентироваться на правовую позицию, выраженную в ранее вынесенных судебных актах. Этим обстоятельством пользуются недобросовестные судьи (12).
Исследователи отмечают, что судебная власть слилась с исполнительной властью, и обслуживает ее интересы (13).
Динамика законодательных изменений, создающих условия для злоупотреблений и коррупции.
Начнем с 2007 года. Правовой позицией Конституционного суда РФ, изложенной в определении от 29 мая 2007 года N 346-О-О, установлено, что должностное лицо, составившее административный протокол может быть опрошено в качестве свидетеля. В итоге должностное лицо стало обладать сразу двумя полномочиями: административного преследователя и свидетеля-обвинителя. С 11 августа 2007 года и по настоящее время, законодательство об административных правонарушениях продолжает существенно ужесточатся.
Федеральным законом от 17.07.2009 N 160-ФЗ установил ч. 5 ст. 30.9. КоАП наделил правом должностных лиц обжаловать решения судов на вынесенные ими же постановления.
Не останавливаясь на достигнутом, Федеральным законом от 23.07.2010 N 171-ФЗ законодатель ввел ч. 1.1. ст. 30.1. КоАП наделив правом должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении обжаловать вынесенное судьей постановление.
В обоих рассматриваемых случаях должностные лица составившие протокол и вынесшие постановления наделены правом обжалования лишь судебных актов, а не административных, т. е., вынесенных их коллегами. Неизвестно, почему законодатель так избирательно наделил должностных лиц правом обжалования исключительно судебных постановлений? Разве постановления их коллег – акты второго сорта?
Кроме того, должностные лица составившие протокол и вынесшие постановление не являются участниками по делу об административном правонарушении, перечень которых перечислен в статьях 25.1. – 25.11. КоАП.
Перечень лиц, имеющих право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении, указан в статьях 25.1 – 25.5. КоАП и установлен ч. 1 ст. 30.1. КоАП РФ.
Лица, имеющие право на обжалование постановлений и решений, являются активными участниками производства. Остальные лица, указанные в статьях 25.6 – 25.10., таковыми не являются в виду отсутствия у них активных процессуальных прав.
Таким образом, на практике должностное лицо составившее протокол выступает в четырех качествах:
- Инициатора административного преследования.
- Свидетеля по делу.
- При рассмотрении дела, по умолчанию одновременно обвинителя лица привлекаемого к административной ответственности.
- При обжаловании постановления суда – активного участника производства по делу об административном правонарушении, свидетеля и обвинителя лица, в отношении которого возбуждено дело.
В итоге, активный субъект административного преследования – должностное лицо, при обжаловании постановления судьи одновременно осуществляет несвойственные ему правомочия по поддержанию в своей жалобе доводов обвинения, обвинителя и свидетеля.
Отметим, что при участии в судебном разбирательстве, должностное лицо не наделено правом, заявлять ходатайства и отводы. Тем не менее, правоприменительная практика свидетельствует о том, что показания-доказательства свидетеля – должностного лица почти всегда по немотивированным причинам признаются судьями и должностными лицами «достовернее» доводов изложенных в объяснении, ходатайствах и жалобе лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении и его защитника. В связи с чем, реализация прав лица, в отношении которого возбуждено дело по заявлению им ходатайств и отводов, дачи объяснений в части принятия по ним решений ограничивается усмотрением судьи.
Таким образом, из-за возникшей процессуальной дисфункции, в контексте правоприменительной практики должностное лицо получило значительно больше возможностей для обвинения, нежели лицо, привлекаемое к административной ответственности для защиты своих прав.
Федеральным законом от 23.07.2010 N 175-ФЗ, ликвидирована норма – ч. 4 ст. 29.4. КоАП РФ наделявшая правом рассмотрения дел по месту учета транспортного средства.
Этим же законом введена другая норма – ч. 5 ст. 29.4. КоАП. Согласно данной норме, дело предусмотренное главой 12 настоящего Кодекса и зафиксированное с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, рассматривается по месту нахождения органа, в который поступили соответствующие материалы.
21 апреля 2011 введен в действие Федеральный закон N 71-ФЗ, которым срок давности исполнения постановления о назначении административного наказания увеличен с одного года до двух лет (часть 1 статьи 31.9 КоАП РФ). Также с одного года до двух лет увеличен срок предъявления постановления о назначении административного наказания к исполнению (часть 7 статьи 21 ФЗ «Об исполнительном производстве»).
И в этом случае не ясна логика законодателя. Год – вполне оправданный срок для исполнения любого документа и увеличивать его в целых два раза абсолютно бессмысленно. Очевидно, что увеличенный с одного года до двух лет не повлияет на качество исполнения постановлений. Прежде чем увеличивать срок исполнения данных документов, законодатель обязан проанализировать причины их неисполнения. Судя по всему, лоббируя данные изменения, законодатель руководствовался не реальной, а ложной правоприменительной практикой. Реальная практика свидетельствует, что неисполнение исполнительных документов вызвано бездействием чиновников, либо их непрофессионализмом и иных причин здесь нет. Поэтому, если б законодатель хотел добиться реальной эффективности, то в первую очередь он бы законодательно установил четкие процедуры исполнения исполнительных документов и жесткие меры ответственности для ответственных за это чиновников. Закон нужно конструировать так, чтобы впоследствии он повышал эффективность деятельности чиновников, а не развращал их (14).
Негативное правоприменение – условие для злоупотреблений.
Правоприменительная практика КоАП РФ показывает, что нормы, связанные с защитой личности, охраной прав и свобод человека и гражданина, здоровья граждан (ст. 1.2.), принципом равенства перед законом (ст. 1.4.), презумпцией невиновности (ст. 1.5.), назначением административного наказания и применением мер обеспечения производства на основаниях и в порядке, установленных законом (ч. 1 ст. 1.6.), всесторонним, полным, объективным и своевременным выяснением обстоятельств каждого дела, разрешением его в соответствии с законом, а также выявлением причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 24.1.), внесением соответствующим должностным лицам представлений о принятии мер по устранению указанных причин и условий (ч. 1 ст. 29.13. КоАП РФ) являются иллюзорными.
Регулярно дела об административных правонарушениях возбуждаются без наличия на то законных оснований, либо в ходе возбуждения данных дел, действия лиц, привлекаемых к ответственности, квалифицируются по более жесткой и неприменимой статье КоАП РФ. Причем, осуществляющие административное преследование должностные лица квалифицируют действия лиц, привлекаемых к ответственности, по более жесткой и неприменимой статье сопряженной с применением различных мер обеспечения.
Таким образом, существенное снижение объёма прав лиц привлекаемых к административной ответственности произошло как в законодательном, так и в правоприменительном аспектах.
Ужесточение административной ответственности за нарушение ПДД не влияет на снижение ДТП.
ДТП, погибло, ранено, всего (по годам)
ДТП, погибло, ранено, всего (по месяцам)
Исходя из статистики ДОБДД МВД РФ, регулярные ужесточения административной ответственности за нарушение ПДД не приводят к снижению количества дорожно-транспортных происшествий (15). Несмотря на практически ежемесячное ужесточение административных наказаний в сфере БДД за последние девять лет количество ДТП регулярно росло и принимаемые государством меры не прогнозируют спада данного негативного явления.
Выходит, что ужесточая санкции за нарушение правил дорожного движения под предлогом борьбы с дорожно-транспортными происшествиями, законодатель девять лет работал абсолютно впустую.
Постоянное ужесточение наказаний в области дорожного движения свидетельствует об отсутствии мониторинга эффективности правоприменения и дает основания полагать о наличии в Государственной Думе и в МВД заинтересованных лоббистских структур.Если ужесточение административных санкций и мер обеспечения, кроме увеличения объёмов коррупции и нарушений прав граждан не приводит к поставленным законодателем целям, значит, санкционируя поправки, законодатель руководствовался иными целями, нужными только ему и заинтересованным лицам.
За девять лет существования КоАП РФ, поправки в данный документ вносились 181 раз, причем не только законодателем, но и дважды Конституционным судом РФ, а нормы права добавлялись, отменялись и изменялись более 1600 раз. Больше всего претерпела изменений 12 Глава Кодекса.
Между тем, такое частое изменение законодательства имеет множество негативных последствий. После того, как новая норма права вводится в действие, начинает создаваться практика ее применения. Отметим, что для реализации федеральных законов, необходимо подготовить соответствующие постановления Правительства РФ, ведомственные приказы, иногда и акты региональных органов власти.
Такая деятельность вводит в смуту как граждан, которым адресован закон, так должностных лиц, ответственных за его исполнение. На этой почве возникают различные толкования, которые вначале правоприменения закона истолковываются должностными лицами не в пользу граждан.
Часто после вступления в силу поправок, действия водителя квалифицировались по новым, более жестким и неприменимым в конкретной ситуации нормам КоАП РФ. При этом нормы КоАП РФ, по которым действия водителей квалифицировались до вступления в силу поправок, оставались без изменения. Причем, такая ситуация продолжалась до тех пор, пока Верховный суд РФ не давал разъяснений по вопросам судебной практики.
Рассмотрим один из случаев, когда измененную в сторону ужесточения и абсолютно несвязанную с конкретным правоотношением норму, в нарушение ч. 5 ст. 4.1. КоАП РФ инспектора ДПС квалифицировали действия водителей, как по измененной норме, так и по действующей.
Федеральным законом от 22 июля 2005 года № 120-ФЗ в абзаце втором части 2 статьи 12.2. КоАП РФ слова «одной второй минимального размера оплаты труда» были заменены словами «двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда или лишение права управления транспортными средствами на срок от одного до трех месяцев».
В этой связи 16 августа 2005 года, Заместитель начальника УГИБДД ГУВД г. Москвы полковник милиции В.П. Томчак разослал телеграмму руководителям подразделений ГИБДД, которой обязал всех столичных инспекторов ДПС в случае несвоевременной постановки на учет транспортного средства, возбуждать в отношении водителей дела по двум статьям КоАП РФ – 12.1 и 12.2(16). Судебная власть стала на сторону ГИБДД и суды Москвы стали подтверждать «правомерность» квалификации действий водителей по 2 статьям КоАП.
В ответе на вопрос 10 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за 1 квартал 2006 года (утв. постановлением Президиума ВС РФ от 7 и 14 июня 2006 г.) было разъяснено, что в случае управления автомобилем с просроченными регистрационными знаками «ТРАНЗИТ» водитель может быть привлечен к административной ответственности по ст. 12.1 КоАП РФ.
После данного разъяснения Верховного суда РФ Заместителю начальника УГИБДД ГУВД г. Москвы полковнику милиции В.П. Томчаку пришлось отменить собственную телеграмму и направить новую.
Итого, целых 11 месяцев, действия автовладельцев по управлению ТС с просроченными транзитами в нарушение ч. 5 ст. 4.1. КоАП РФ квалифицировались одновременно по двум статьям, одна из которых ч. 2 ст. 12.2, вообще не применима к данным правоотношениям. За данное злоупотребление никто из инспекторов ДПС не был привлечен к ответственности. Руководство УГИБДД ГУВД г. Москвы даже не удосужилось извиниться перед автовладельцами. Государство не приняло абсолютно никаких мер по реабилитации автовладельцев.
По данным пресс службы Мосгорсуда за первые шесть месяцев 2010 года в суды поступило 26700 дел о выезде водителей на встречную полосу и превышении скоростного режима движения(17). По количеству это больше чем арбитражных, гражданских и уголовных дел за аналогичный период.
Поэтому ужесточение административной ответственности за нарушение ПДД не только бесполезно, но и общественно опасно, так как неизбежно сопряжено со значительным увеличением уровня коррупции, различными злоупотреблениями должностных лиц, связанными с нарушением прав и законных интересов участников дорожного движения.
Совмещение судьей функций обвинения, отсутствие состязательности и административно-процессуального законодательства препятствует объективному рассмотрению дел
В своих ежегодных докладах за 2008 – 2010 годы Уполномоченный по правам человека в РФ Владимир Лукин неоднократно указывал о необходимости обеспечения состязательности в административном процессе. Ситуация с правами человека в сфере административно – юрисдикционных правоотношений весьма ухудшилась и превратилась в некое подобие репрессивного механизма «конвейерного» типа. По-прежнему ощущается обвинительный уклон судей, вызванный отсутствием в заседании представителя обвинения. Никуда не исчезло и процессуальное неравенство сторон, когда не только показания, но и мнение не участвующей в процессе стороны обвинения учитывается в качестве доказательств по делу. В итоге одного субъективного «желания» правоохранительных органов зачастую оказывается достаточно для привлечения человека к административной ответственности (18).
Исследуя законоположения, ныне действующего КоАП РФ, обуславливаются следующие выводы:
1) При рассмотрении дел об административных правонарушениях в отношении граждан России (физических лиц) из-за отсутствия процессуального законодательства суды испытывают невосполнимый недостаток процессуальной юрисдикции. Для граждан России (физических лиц) отсутствует процессуальный порядок рассмотрения дел о малозначительных преступлениях (административных правонарушениях).
Данная правовая проблема обуславливается отсутствием для физических лиц (граждан) административно-процессуального судопроизводства. В отличие от физических лиц (граждан), для юридических лиц и граждан-предпринимателей такой вид судопроизводства установлен арбитражно-процессуальном кодексом РФ (АПК).
В КоАП РФ отсутствуют такие фундаментальные для судебного процессуального законодательства термины как: «Правосудие, Судопроизводство, Стороны, Процессуальный порядок рассмотрения дел».
Поэтому КоАП является не «судебным процессуальным законодательством», а «законодательством об административных правонарушениях».
В связи с чем, порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях установлен не судебно-процессуальный, обладающий признаками: состязательности сторон по доказыванию в совершении правонарушения, справедливости, независимости, беспристрастности, рабочей презумпции невиновности, эффективностью правовой защиты – соответствующий ст. 8 и 29 Всеобщей декларации прав человека, ст. 2 и 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 6 и 13 Конвенции, ч. 2 и 3 ст. 118, ч. 1 ст. 120, ч. 3 ст. 123 Конституции РФ, а административный, обладающий императивными признаками волеизъявлений властвующего субъекта (органа исполнительной власти).
2) Нормы Глав 29 и 30 КоАП РФ, регламентирующие рассмотрение дел и пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (за исключением судебного надзорного производства), фактически наделили судей и должностных лиц, по рассмотрению дел равной компетенцией. В статьях 29.1, 29.2, 29.3, 29.4, 29.6, 29.9, – 29.13 и 30.2, – 30.6, КоАП РФ термины «судья» и «должностное лицо» отождествляются в единой смысловой связке. Это значит, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях судья и должностное лицо обладают одинаковыми объёмами полномочий.
Исключение состоит лишь в том, что должностное лицо не вправе рассматривать дела, исключительная ответственность по которым предусмотрена в виде лишения права управления ТС; конфискации товаров и вещей; административного выдворения за пределы РФ; административного приостановления деятельности или дисквалификацию лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы; должности государственной гражданской службы субъекта РФ; должности муниципальной службы.
3) В действующем КоАП РФ отсутствует сторона, на которую законом возложены функции обвинения. Данное обстоятельство вынуждает судью действовать не в качестве независимого арбитра стоящего над сторонами, а подменять должностное лицо, осуществляющее административное преследование. Действуя, таким образом, судья от имени государства продолжает поддерживать выдвинутую должностным лицом обвинительно – карательную линию.
По нашему мнению, это также является нарушением прав (физических лиц) граждан России закрепленных в ч. 1 ст. 46 Конституции РФ и корреспондирующих ей положений международно-правовых актов, в частности статей 8 и 29 Всеобщей декларации прав человека, статей 2 и 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также статей 6 и 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Такое положение в конечном итоге является одной из причин вынесения заведомо неправосудных постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Данная позиция обосновывается следующими аргументами:
Правовыми позициями Европейского суда по правам человека установлено, что ст. 6 Конвенции распространяется не только на лиц, которым предъявлено уголовное обвинение в рамках национального уголовного законодательства, но и на лиц, которым предъявлено иное обвинение, которое по своей сложности и последствиям (жесткости санкции) является сопоставимым с уголовным (см., например, пункт 47 постановления от 24 февраля 1994 г. по делу Bendenoun v France (жалоба No. 12547/86); пункт 85 постановления от 8 июня 1976 г. по делу Engel and others v Netherlands (жалобы No. 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72).
В деле Лутц (Lutz) против Федеративной Республики Германии Европейский суд по правам человека выразил следующую позицию: «Преследования и наказания за незначительные правонарушения в административном порядке не противоречат Конвенции, при условии, что заинтересованные лица могут обжаловать вынесенное против них решение в Суд, где действуют гарантии, предусмотренные статьей 6».
На этом основании Европейский суд по правам человека в правоприменительной практике с учетом природы публичного (государственного) обвинения дел об административных правонарушениях приравнивает их к уголовным делам, со всеми гарантиями для лиц, привлекаемых к уголовной ответственности.
Соответственно лицо, привлекаемое к административной ответственности имеет право на гарантии, предусмотренные ст. 6 Конвенции.
В соответствии с ч. 1 ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Из этой конституционной нормы и корреспондирующих ей положений международно-правовых актов, в частности статей 8 и 29 Всеобщей декларации прав человека, статей 2 и 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, следует, что государство обязано обеспечить осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной, полной и эффективной. Гарантиями обеспечения этого права являются не только требования независимости и беспристрастности суда, но и состязательность, а также равноправие сторон.
Конституция РФ устанавливает, что государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10), а правосудие осуществляется только судом (статья 118, часть 1). Указанные положения в сочетании с закрепленным в статье 123 (часть 3) Конституции РФ принципом состязательности и равноправия сторон в судопроизводстве не допускают возложения на суд каких бы то ни было функций, не совместимых с его прерогативами по осуществлению правосудия.
В ч. 1 ст. 6 Конвенции закреплено: «Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона».
Из этого принципа в совокупности с принципом состязательности, закрепленным в основном законе страны (статья 123, часть 3, Конституции РФ) следует, что суд вправе устанавливать виновность гражданина лишь при условии, если ее доказывают лица, осуществляющие административное преследование.
Конституционный суд РФ в Постановлениях от 20 апреля 1999 года и от 14 января 2000 года указал, что «Возложение же на суд обязанности в той или иной форме подменять деятельность этих органов и лиц по осуществлению функции обвинения не согласуется с предписанием статьи 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации и препятствует независимому и беспристрастному осуществлению правосудия судом, как того требуют статья 120 (часть 1) Конституции Российской Федерации, а также нормы ратифицированных Российской Федерацией международных договоров (статья 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и статья 14 Международного пакта о гражданских и политических правах)».
И вот пример того, как Конституционный суд РФ отошел от своих фундаментальных позиций.
В Определении от 24 июня 2008 г. N 330-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования «Город Новодвинск» (мэрии) на нарушение конституционных прав и свобод частями 1 и 2 статьи 29.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» Конституционный суд РФ отметил: «Что касается доказывания вины лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, то, вопреки утверждению заявителя, из оспариваемых положений не следует, что бремя такого доказывания возлагается ими на судью, рассматривающего дело об административном правонарушении». Это всего лишь ответ на первую часть вопроса заявителя.
В Определении от 24 июня 2008 г. N 330-О-О Конституционный суд РФ стыдливо умолчал о том: кто именно должен доказывать виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, если до вступления обвинительного постановления в законную силу данное лицо согласно ч. 2 ст. 1.5. КоАП считается невиновным? Поэтому данную позицию Конституционного суда РФ нельзя признать обоснованной. Ответ на вторую часть вопроса очевиден.
Если нет субъекта поддерживающего обвинение от имени государства, значит, только к рассматривающему дело судье – представителю государственной власти на основании собранных по делу доказательств должностным лицом переходит функция обвинения.
Фактически функция обвинения возлагается на судью, который руководствуясь судебным административным усмотрением, заложенным в нормах КоАП РФ, осуществляет сбор доказательств обвинения в силу отсутствия участника по делу, поддерживающего обвинение. Стоит отметить, что осуществление судьей административного преследования препятствует реализации функций по обеспечению прав лица привлекаемого к административной ответственности. Осуществляя защиту своих прав и законных интересов, лицо в отношении которого ведется производство по делу, вынуждено оспаривать показания-доказательства свидетеля – должностного лица и (или) о своей невиновности спорить с судьей, а не со стороной обвинения.
Между тем, судья, обвиняя данное лицо, не оценивает по существу все аргументы, представленные им в ходе рассмотрения дела, и юридически лишен возможности обеспечения лицу, привлекаемому к административной ответственности равных процессуальных прав со стороною обвинения.
Если государство наделило должностных лиц правом возбуждения дел, то оно должно обеспечить им поддержку дальнейшего обвинения. Иначе все процедуры административного преследования лишены смысла.
Таким образом, мировой судья, а, равно как и остальные судьи судов общей юрисдикции, РФ инициируя продолжение деятельности административного государственного органа по поддержанию обвинения, по сути, выполняют не свойственные им обвинительные функции.
Разве могут судьи рассматривающие дела об административных правонарушениях быть объективными, независимыми и беспристрастными, если они выполняет функции обвинения? Думается, что ответ на данный вопрос очевиден.
В результате лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении невозможно реализовать право, закрепленное в статьях 6 и 13 Конвенции на справедливое судебное разбирательство.
Необходимость учреждения в России федеральных административных судов по осуществлению административного судопроизводства основывается на ст. 118 и 126 Конституции РФ, согласно которым правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства.
А. Ю. Якимов считает, что административное судопроизводство — это рассмотрение судами дел об административных правонарушениях (19).
Солидарен с ним и М. В. Баглай считающий, что в ст. 118 Конституции Российской Федерации закреплено четыре вида судопроизводства, «каждому из которых соответствует свой комплекс установленных процессуальных правил». Для административного судопроизводства эти правила содержатся, с его точки зрения, в Кодексе РФ об административных правонарушениях (20).
По мнению Н. Г. Салищевой и Н. Ю. Хаманевой, «административное судопроизводство должно касаться не только дел об административных правонарушениях, но и дел, относящихся к осуществлению контрольных функций суда в отношении органов исполнительной власти»(21).
Ю. Н. Старилов считает, что государство сегодня не гарантирует в полной мере судебную защиту граждан и юридических лиц от некачественного и незаконного публичного администрирования. В России не обеспечивается судебная защита от неправомерных действий (бездействия) и решений административных органов, так как не создана специальная ветвь правосудия — административное судопроизводство (22).
Председатель Верховного суда РФ В. М. Лебедев убежден, что без административного судопроизводства (самостоятельного, закрепленного в соответствующем кодексе) процедура рассмотрения дел в споре гражданина с властью не будет эффективна (23).
Поэтому на сегодняшний день самым эффективным средством правовой защиты гражданских прав является Гражданский процессуальный кодекс (ГПК РФ), при помощи которого иногда удается гражданам защищать свои права, нарушенные должностными лицами органов власти.
Однако действующее законодательство и сложившаяся правоприменительная практика, не позволяют лицу, привлекаемому к административной ответственности защитить свои права с помощью судебных процессуальных средств защиты, закрепленных в Главах 24 и 25 гражданского процессуального кодекса, а также иных федеральных законов.
Из-за чего, участники производства по делу не вправе использовать иные внутригосударственные средства более эффективной правовой защиты своих прав кроме норм КоАП РФ. При рассмотрении предложенных изменений мы вернемся к подробному исследованию данной проблемы.
Поэтому участники производства по делу лишены права на эффективную защиту своих законных интересов в судебном процессуальном порядке, установленном гражданским процессуальным кодексом РФ.
В итоге, ситуация с правами человека в области дорожного движения остается катастрофической.
Если законодатель почти ежемесячно ужесточает административную ответственность за нарушения ПДД, расширяет перечень случаев применения различных мер обеспечения, вводит нормы, существенно снижающие возможности объективного рассмотрения дел, то при таких обстоятельствах законодателю необходимо пропорционально повышать уровень защищенности прав граждан. Иначе из-за кризиса правоприменения в правоохранительных органах страны, неминуем рост различных должностных злоупотреблений и коррупции.
Исследования правоприменительной деятельности показывают, что судьи судов общей юрисдикции и должностные лица не намерены менять порочную правоприменительную практику. В связи с чем, необходимы фундаментальные изменения в сфере административно-правовой деятельности.
Учитывая сложившуюся ситуацию в целях повышения защиты прав владельцев транспортных средств, снижения уровня коррупции в органах ГИБДД и судах общей юрисдикции, автором данной работы подготовлен проект Федерального закона о внесении изменений в КоАП РФ.
Вступление в силу нового законопроекта позволит обеспечить реальное действие статей 1.2, 1.4, 1.5, ч. 1 ст. 1.6, 24.1, ч. 1 ст. 29.13. КоАП РФ, которые как отмечено выше в настоящее время являются иллюзорными.
Несмотря на то, что ныне действующий КоАП РФ временно останется в действии, вносимые изменения максимально приближены к европейским стандартам в сфере защиты прав человека и основных свобод, основанных на нормах международного права, международной правоприменительной практики, положениях Конституции РФ, правовых позициях Конституционного суда РФ.
Правовое и фактическое обоснование необходимости внесения изменений в действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
До принятия соответствующего процессуального законодательства необходимо в ближайшем будущем внести в КоАП РФ следующие изменения и дополнения:
Существуют мнения о необходимости дополнения положения ч. 2 ст. 25.5. КоАП РФ, изложив данную норму в следующей редакции: «В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо, имеющее высшее юридическое образование». С нашей точки зрения, такое дополнение является нецелесообразным.
Практика показывает, что обычно защиту интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности, оказывают лица, ранее работавшие в транспортной сфере, бывшие работники ГИБДД, юрисконсульты и неравнодушные к творящемуся беззаконию граждане, имеющие активную жизненную позицию.
Некоторые из действующих защитников, не имеют даже высшего профессионального образования, зато почти в совершенстве владеют нормами действующего законодательства и практикой его применения.
Стоит отметить, что в адвокатской среде имеется небольшое количество адвокатов, которые регулярно занимаются защитой прав лиц, привлекаемых к административной ответственности. Часто адвокаты берутся за ведение данных дел время от времени, или например, чтобы оказать помощь своим близким, либо знакомым. Даже в экзаменационных билетах на присвоение статуса адвоката до 2010 года отсутствовали вопросы, касающиеся производства по делу об административном правонарушении в отношении физического лица. Иногда создается впечатление того, что большинство юристов приходят в адвокатские палаты лишь за приобретением статуса адвоката. Но когда заветное адвокатское удостоверение оказывается в кармане, оптимизм по защите прав и законных интересов других лиц быстро исчезает. Чтобы подробнее узнать об этом, достаточно лишь обратиться к дисциплинарной практике адвокатских палат.
Кроме того, множество адвокатов оказываются от защиты лиц привлекаемых к административной ответственности по мотивам сложности законодательства об административных правонарушениях; регулярной предвзятости субъектов правоприменения; выполнения большого объёма юридической работы, связанного с составлениями многочисленных ходатайств, жалоб и отводов; нежелания вступать в конфликты с судьями и должностными лицами; небольших гонораров за оказание юридических услуг.
В этой связи, полагаем, что ч. 2 ст. 25.5. КоАП РФ необходимо оставить без изменения.
Практика ныне действующего КоАП РФ показала, что имеются существенные проблемы, связанные с удостоверением полномочий защитника по допуску к защите интересов лица, привлекаемого к административной ответственности.
Полномочия адвоката удостоверяются ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием. Полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом (ч. 3 ст. 25.5. КоАП РФ).
В абз. 11 ответа на вопрос 12 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за 4 квартал 2008 года (утв. постановлениями Президиума ВС РФ от 4 марта и 25 марта 2009 года) разъяснено. Если лицо, привлекаемое к административной ответственности, устно в судебном заседании заявит ходатайство или предоставит суду письменное заявление о привлечении представителя к участию в деле об административном правонарушении, то такой представитель должен быть допущен к участию в деле об административном правонарушении.
Однако данное разъяснение регламентирует лишь допуск защитника по участию в рассмотрении дела.
Между тем, право лица, привлекаемого к административной ответственности на пользование юридической помощью защитника, возникает с момента возбуждения дела.
Как известно, дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:
- Составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;
- Составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 настоящего Кодекса;
- Составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;
- Вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 настоящего Кодекса;
- Вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном частью 1 или 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса (ч. 4 ст. 28.1. КоАП РФ).
Часто, непосредственно при возбуждении дела, у лица, привлекаемого к административной ответственности, отсутствует возможность удостоверить полномочия защитника доверенностью, то есть составить доверенность на защиту интересов в простой письменной форме.
Данное обстоятельство существенно снижает конституционные гарантии лиц, привлекаемых к административной ответственности на получение юридической помощи.
Между тем, из содержания редакции ч. 1 ст. 25.5 КоАП защитник может защищать интересы лишь лица, в отношении которого уже возбуждено дело об административном правонарушении и ведется по нему производство. То есть с момента возбуждения дела об административном правонарушении, установленного в ч. 4 ст. 28.1. КоАП. Отметим, что КоАП не содержит норм об участии защитника на стадии возбуждения дела.
Следует сделать акцент на то, что возбуждение дела об административном правонарушении должностным лицом на месте выявления правонарушения, либо по результатам проведенного административного расследования (рассмотрения проверочных материалов) в кабинете у должностного лица связано с физическим задержанием лица привлекаемого к административной ответственности. Иными словами, на время оформления обвинительных материалов, лицо, привлекаемое к административной ответственности, вынуждено задерживаться для написания объяснений по делу, подписания протоколов и проведения проверок, отраженных в них сведений.
По буквальному смыслу положений, закрепленных в статьях 2, 45 и 48 Конституции Российской Федерации, право на получение юридической помощи адвоката гарантируется каждому лицу, независимо от его формального процессуального статуса, в том числе от признания задержанным и подозреваемым, если управомоченными органами власти в отношении этого лица предприняты меры, которыми реально ограничиваются свобода и личная неприкосновенность, включая свободу передвижения, – удержание официальными властями, принудительный привод или доставление в органы дознания и следствия, содержание в изоляции без каких-либо контактов, а также какие-либо иные действия, существенно ограничивающие свободу и личную неприкосновенность. (Постановление Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 11-П).
Европейское право установило принцип «должной правовой процедуры» применяющийся во всех публичных и частных правоотношениях. Согласно данному принципу: никто не может подвергаться санкциям, затрагивающим его личность, свободу, законные права и интересы, без специальной процедуры, позволяющей заинтересованному лицу знать все, что ставится ему в вину, подготовить и представить доводы в свою защиту (24).
С учетом правоприменительного опыта Европейских стран, вышеприведенных правовых позиций Конституционного суда РФ для повышения уровня защиты конституционных прав граждан и защиты их законных интересов, необходимо в ст. 25.1. КоАП РФ ввести ч. 1.1, изложив будущее законоположение в следующей редакции: «Лицо, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, вправе пользоваться юридической помощью защитника на стадии возбуждения дела об административном правонарушении».
Отметим, что данная норма должна быть введена для повышения защищенности прав и законных интересов физического лица.
При этом после составления соответствующих материалов, лицо, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, обретет правовое положение лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
Как показывает практика, редко кто из должностных лиц разъяснят вслух права, лицам, привлекаемым к административной ответственности, предусмотренные ст. 51 Конституции РФ и ст. 25.1. КоАП РФ и доходчиво объяснят им суть вменяемого правонарушения.
Нередко со стороны должностных лиц на стадии возбуждения дела происходят различные злоупотребления, связанные с фабрикацией доказательств, квалификацией действий привлекаемого лица по более жесткой и неприменимой за вменяемое правонарушение санкции. Иногда со стороны полиции отмечаются случаи рукоприкладства и порчи личного имущества граждан.
Отметим еще раз. Возбуждение дела об административном правонарушении происходит во время составления актов, указанных в ч. 4 ст. 28.1. КоАП РФ.
Именно по этим причинам во время составления данных первичных актов, лицо, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, нуждается в повышенной защите.
Затем, после наделения лица правовым статусом, установленным в ч. 1 ст. 25.1. КоАП, данное лицо вправе реализовывать остальные права, установленные в данной норме.
Отдельное выделение лица, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, в группу участников производства по делу, указанных в статьях 25.1. – 25.5. КоАП РФ является нецелесообразным.
Продолжение здесь.
Ужесточение наказаний за нарушение ПДД, не приводит к снижению числа ДТП, и самих нарушений (в т.ч. сфабрикованных), зато дает огромный простор для «манёвра» сотрудникам ГИБДД, т.к. при перспективе безальтернативного лишения водительского удостоверения, большинство водителей легко соглашается на любую переквалификацию (т.е. фальсификацию) своего, часто мнимого, проступка, лишь-бы отделаться штрафом, или пополнить карман конкретного «дорожного разбойника».
Совершенствовать законы можно до бесконечности, ибо всегда найдется способ их «обходить».