Арбитражный суд Центрального округа отменил штраф 500 000 рублей, назначенный за проведение реконструкции без разрешения на строительство

В августе прошлого года транспортная прокуратура провела проверку местного аэропорта  (Далее – Общество) на предмет соблюдения требований градостроительного законодательства при возведении пристройки к аэровокзалу. Выявив отсутствие разрешения на строительство для проведения строительных работ, прокурор возбудил дело об административном правонарушении по ч.1 ст. 9.5 КОАП РФ и направил материал для рассмотрения в Управление Ростехнадзора.

20.08.2018г. постановлением  управления Ростехнадзора Общество признано виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 9.5 КОАП РФ, с назначением наказания в виде штрафа в размере 500 000 рублей.

Административный орган указал, что Обществом без получения разрешения на строительство осуществлена реконструкция объекта капитального строительства — существующего здания аэровокзала, путём пристройки к нему дополнительного помещения – «накопителя», который является его неотъемлемой частью. Подобная реконструкция, по мнению Ростехнадзора, согласно ст. 51 ГРК РФ, требовала предварительного получения разрешения на строительство.

С таким итогом Доверитель не согласился, в связи с чем было подготовлено, а затем подано в Арбитражный суд Белгородской области заявление о признании незаконным постановления Ростехнадзора. Закипела работа, продолжавшаяся почти год.

Первая инстанция

Собственно, оснований для обжалования было немного.

Первое – это указание на то, что для реконструкции не требовалось разрешение на строительство, что прямо предусмотрено  подпунктами 3 и 4 части 17 ст. 51 ГРК РФ.

А именно: накопитель является вспомогательным сооружением. Вспомогательное назначение накопителя заключается во временном нахождении пассажиров, прошедших предполётный досмотр и регистрацию на рейс, отдельно от граждан, не являющимися пассажирами, в комфортных условиях перед посадкой в воздушное судно, для дальнейшего организованного направления на посадку.

Кроме того, при его возведении не были затронуты конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности здания аэровокзала и не превышены предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом. Для установления или опровержения данного факта просили провести строительно-техническую экспертизу.

И второе – за один день до принятия дела к рассмотрению у Ростехнадзора изменилась компетенция на рассмотрение дел по ст.9.5 КоАП, из-за чего он не вправе был рассматривать данное дело и выносить по нему постановление о привлечении к ответственности.

Согласно ч.1 ст. 23.56 КОАП РФ дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 9.5 КОАП РФ, рассматривают органы, осуществляющие государственный строительный надзор.

Согласно ч.3, ч.4 ст. 54 ГРК РФ государственный строительный надзор осуществляется:

— федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного строительного надзора (Ростехнадзором), при строительстве, реконструкции только тех объектов, которые указанны в пункте 5.1 ст. 6 ГРК РФ;

— органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в отношении объектов, которые не указаны в пункте 5.1 ст. 6 ГРК РФ.

Таким образом, Ростехнадзору подведомственны дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.5 КОАП РФ, которые связаны с объектами, перечисленными в пункте 5.1 ст. 6 ГРК РФ.

Вопрос о наличии компетенции у Административного органа на рассмотрение дела решается при проведении подготовки дела к рассмотрению. (ч.1 ст. 29.4 КОАП РФ)

Не смотря на то, что материалы дела поступили в канцелярию Ростехнадзора 08 августа, Административный орган вынес определение, в котором указал, что дело ему подведомственно и принято к производству, только 15.08.2018г.

Между тем, 14.08.2018 года вступили в силу изменения в Воздушный и Градостроительный кодексы, исключающие из перечня, указанного в п.5.1 ст. 6 ГРК РФ, аэровокзалы пропускной способностью менее 100 пассажиров в час. (Федеральный закон от 03.08.2018г. №312-ФЗ)

Согласно технического паспорта, аэровокзал аэропорта имеет пропускную способность 30 пасс/ч.

Таким образом, учитывая вступившие в силу изменения законодательства, Ростехнадзор не имел оснований принимать к рассмотрению полученный от прокуратуры материал, а обязан был в соответствии со ст. 29.4 КОАП РФ передать его по подведомственности.

Первая инстанция заявленные требования оставила без удовлетворения, оставив в силе  постановление Ростехнадзора.

Довод о вспомогательном назначении пристройки был парирован:

Из имеющихся в  материалах дела документов следует неразрывная связь возводимой пристройки с основным зданием аэровокзала, с которым пристройка функционирует в рамках единого комплекса в целях обслуживания пассажиров. Осуществляемый в данном здании процесс обслуживания пассажиров не носит вспомогательного характера по отношению к процедурам обслуживания пассажиров в ранее использовавшихся помещениях аэровокзала, а является частью единого неразрывного технологического процесса.

Вопросу о влиянии пристройки на конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности здания аэровокзала суд в решении оценки не дал, как будто об этом не говорилось вовсе.

Относительно наших доводов про отсутствие компетенции у Ростехнадзора Арбитражный суд Белгородской области указал следующее:

08.08.2018 для рассмотрения по существу в адрес Управления Ростехнадзора из Белгородской транспортной прокуратуры поступило дело об административном правонарушении по ч.1 ст. 9.5 КОАП РФ в отношении заявителя и 20.08.2018 было вынесено спорное постановление о привлечении общества к административной ответственности в виде штрафа. Указанное свидетельствует, что административное дело было принято к производству уполномоченным органом до внесения вышеуказанных изменений в Воздушный кодекс и ГрК РФ и рассмотрено органом, осуществляющим государственный строительный надзор, что соответствует ст. 23.56 КОАП РФ.

Апелляция

В апелляции наша позиция понимания так же не нашла. По результатам рассмотрения апелляционной жалобы 19-й арбитражный апелляционный суд поддержал мнение АС Белгородской области. С той лишь разницей, что некоторые выводы были расширены.

По вопросу отсутствия необходимости получать разрешения на строительство согласно п.4 ч.17 ст. 51 ГРК РФ, о чём умолчал АС Белгородской области, было указано, что:

Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 №624 утвержден Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее — Перечень).
Учитывая представленную в материалы дела проектную документацию часть произведенных работ по возведения спорной пристройки очевидно оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, поскольку входят в указанный перечень ( п.7, 9,14,20). Пунктом 33 в указанный перечень включены работы по организации строительства, реконструкции и капитального ремонта привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании договора с юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем: аэропортов и иных объектов авиационной инфраструктуры ( п.33.2.3. перечня.)
Таким образом, произведенные работы не подпадают под действие положений п.4 ч.17 ст. 51 ГРК РФ.

Довод об отсутствии компетенции у Ростехнадзора был так же отвергнут:

08.08.2018 для рассмотрения по существу в адрес административного органа из Белгородской транспортной прокуратуры поступило дело об административном правонарушении по части 1 ст. 9.5 КОАП РФ в отношении Общества и 20.08.2018г. было вынесено спорное постановление о привлечении общества к административной ответственности в виде штрафа. Указанное свидетельствует, что административное дело было принято к производству уполномоченным органом до внесения вышеуказанных изменений в ВК РФ и ГрК РФ.

То обстоятельство, что в рассматриваемом случае административным органом определение о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении вынесено 15.08.2018 г. в рассматриваемом случае с учетом положений 23.56 КоАП РФ в редакции действующей в спорные период, не свидетельствует о вынесении оспариваемого постановления неуполномоченным лицом.

 Иными словами и первая и апелляционная инстанции сошлись во мнении, что поступление материалов дела в канцелярию/приёмную Административного органа и есть ни что иное, как принятие дела к рассмотрению.

Кассация

В целом кассационная жалоба была основана на тех же обстоятельствах, на которые указывалось в первой и апелляционной инстанциях.

Так же было сделано дополнение о том, что само по себе выполнение работ,  указаных в Перечне №624,  о котором упомянул 19-й ААС, не свидетельствует о необходимости получения разрешения на строительство, поскольку такие работы могут не затрагивать конструктивные и иные характеристики надёжности и безопасности объекта, что предусмотрено п.4 ч.17 ст. 51 ГРК РФ.

Выслушав нашу позицию, суд удалился в совещательную комнату, а по возвращению возобновил судебное заседание, дополнительно уточнив, когда по нашему мнению принято дело к рассмотрению Ростехнадзором, и можно ли поступление дела в канцелярию приравнивать к его принятию для рассмотрения.

И вот, 03 июля 2019 года принято постановление:

решение Арбитражного суда Белгородской области от 15 февраля 2019 года и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 апреля 2019 года по делу № А08-9072/2018 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление управления Ростехнадзора о назначении административного наказания от 20.08.2018, вынесенное в отношении открытого акционерного общества.

Арбитражный суд Центрального округа нас услышал и в своём постановлении сделал два вывода:

• Относительно компетенции Ростехнадзора:

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении принято к рассмотрению определением заместителя руководителя управления от 15.08.2018, в этом же определении в нарушение вышеуказанных требований сделан вывод о том, что рассмотрение дела относится к компетенции управления, по подведомственности дело передано не было.

На основании изложенного постановление управления о назначении административного наказания является незаконным, поскольку дело об административном правонарушении рассмотрено управлением с нарушением правил подведомственности.

С учетом положений пункта 5 части 1 статьи 29.4, пункта 9 части 1 статьи 29.7, пункта 2 части 2 ст. 29.9 КОАП РФ дата поступления в управление постановления прокурора и приложенных к нему материалов не имеет правового значения для разрешения вопроса о компетенции управления.

• Относительно Перечня работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства:

В пункте 2 приказа № 624 определено, что данный перечень не включает в себя виды работ по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту в отношении объектов, для которых не требуется выдача разрешения на строительство в соответствии с пунктами 1 — 4, 5 части 17 ст. 51 ГРК РФ, а также в отношении ряда иных объектов.

Таким образом, поименование работ в вышеуказанном Перечне № 624 само по себе не свидетельствует о том, что его действие распространяется на объекты, указанные в пункте 4 части 17 ст. 51 ГРК РФ, и безусловно требует получения разрешения на строительство.

В полном объёме постановление принято 08 июля, и у стороны ответчика есть ещё два месяца на его обжалование в Верховный суд.

P.s.

Не могу не упомянуть об информационном сопровождении данного дела со стороны наших свободных и независимых СМИ.

После принятия решения Арбитражным судом Белгородской области прокуратура разместила на своём сайте информацию о том, что суд оставил в силе штраф, назначенный по требованию прокурора. И тут все, кому не лень, подхватили: «Аэропорт наказан», «Аэропорт заплатит штраф полмиллиона» и прочее. Даже на местном телевидении сделали ролик о привлечении предприятия к административной ответственности.

Про постановление 19-ого ААС прокурор так же не забыл и рассказал о проделанной работе на своём сайте. После чего местные СМИ с удвоенной силой принялись освещать эту особо важную новость.

И вот мы имеем постановление АСЦО. Возможно, ещё не настало время и об этом рано говорить, но пока со стороны СМИ ноль внимания. 

В несколько крупных изданий, которые ранее освещали новость с подачи прокурора, были направлены просьбы опубликовать сведения об отмене штрафа — отозвалось только одно.

Группы о новостях нашего города в известной социальной сети, где ранее пестрили заголовки о наказании «злодея», решили так же отмолчаться. Самостоятельно сделанные нами пОсты были удалены, просьбы осветить эту новость оставлены без внимания. Хотя, нужно отметить, что после опубликования тем изданием заметки об отмене штрафа, одна группа всё-таки продублировала эту информацию.

 ************************************************************

Разрешение на публикацию материалов без обезличивания имеется.

Пользуясь случаем, выражаю благодарность коллегам, которые отозвались и потратили своё время на мой вопрос.